Мораторий на проверки малого бизнеса

Мораторий на проверки малого бизнеса — это временный или постоянный запрет (ограничение) на проведение государственными контрольными (надзорными) органами плановых и внеплановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства. Вводится на уровне федерального законодательства или отдельных подзаконных актов как мера поддержки бизнеса, направленная на снижение административной нагрузки, сокращение издержек предпринимателей и стимулирование экономической активности. В Российской Федерации мораторий на проверки малого бизнеса неоднократно вводился в периоды экономических кризисов и чрезвычайных ситуаций, в частности, в 2016–2017 годах, в 2020–2021 годах в условиях пандемии COVID-19, а также в 2022 году в условиях санкционных ограничений.

История

Предпосылки введения мораторий

В России малый бизнес традиционно испытывает высокую административную нагрузку. Согласно данным уполномоченного при президенте РФ по защите прав предпринимателей, в 2013–2014 годах ежегодно проводилось около 2,5 миллиона плановых и до 4 миллионов внеплановых проверок в отношении малых предприятий. Это приводило к значительным временным и финансовым потерям: по оценкам экспертов, затраты на прохождение проверок составляли до 10% выручки малого бизнеса. В ответ на это правительство РФ инициировало поэтапное реформирование контрольно-надзорной деятельности.

Первый мораторий (2016–2018)

В 2015 году федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (№ 294-ФЗ) был дополнен нормой, устанавливающей «надзорные каникулы» для малого бизнеса. С 1 января 2016 года по 31 декабря 2018 года было запрещено проведение плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, отнесённых к субъектам малого предпринимательства. Запрет не распространялся на проверки, проводимые в рамках налогового, таможенного, антимонопольного и валютного контроля, а также надзора в сфере промышленной, пожарной, экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности.

Эффект от первых «надзорных каникул» был ограниченным. По данным Минэкономразвития, количество плановых проверок в 2016–2018 годах сократилось на 30–40%, но число внеплановых проверок не снизилось, а в ряде отраслей (торговля, общественное питание) даже выросло за счёт замены плановых мероприятий на внеплановые по жалобам граждан. Кроме того, под действие моратория не попали крупные компании, а также предприятия, осуществляющие деятельность в сферах, признанных высокорисковыми.

Мораторий в период пандемии COVID-19 (2020–2021)

В марте 2020 года, на фоне объявления пандемии коронавирусной инфекции, правительство РФ ввело временный запрет на проведение всех плановых проверок малого и среднего бизнеса (МСП) сроком до 31 декабря 2021 года. Постановлением № 438 от 3 апреля 2020 года были приостановлены также большинство внеплановых проверок, за исключением случаев, связанных с угрозой жизни и здоровью граждан, ущербом имуществу (например, при выявлении нарушений санитарных норм в медицинских учреждениях или на предприятиях общественного питания).

Этот мораторий был частью широкого пакета антикризисных мер, включавшего отсрочку по налогам, арендной плате, льготные кредиты и субсидии на зарплату. Объём государственного контроля в 2020–2021 годах сократился более чем в два раза: по данным Росстата, количество проверок упало с 1,2 миллиона в 2019 году до 560 тысяч в 2020 году. Однако, как и ранее, мораторий не коснулся налоговых, санитарно-эпидемиологических и ряда других видов контроля.

Мораторий 2022 года

В 2022 году, после введения западными странами масштабных экономических санкций против Российской Федерации, правительство постановлением № 242 от 10 марта 2022 года ввело очередной мораторий на проведение плановых проверок в отношении всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, независимо от их размера. Исключение составили объекты, отнесённые к чрезвычайно высоким и высоким категориям риска (АЭС, химически опасные объекты, гидротехнические сооружения, объекты оборонного комплекса). Для малого бизнеса мораторий действовал в полном объёме с 10 марта 2022 года до 31 декабря 2022 года, а затем был продлён на 2023–2024 годы.

Внеплановые проверки в этот период допускались только при условии согласования с органами прокуратуры и при наличии информации о непосредственной угрозе причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде или объектам культурного наследия. Таким образом, мораторий 2022 года стал самым масштабным: по данным Минэкономразвития, число плановых проверок в 2022 году сократилось на 70% по сравнению с 2021 годом, а количество внеплановых — на 50%.

Правовое регулирование

Нормативная база

Основным законом, регулирующим контроль и надзор за деятельностью бизнеса, является Федеральный закон № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей…» (2008). Однако мораторий на проверки малого бизнеса вводится не через постоянные нормы, а через временные постановления правительства РФ или указы президента.

Основные документы, регулирующие мораторий в разные периоды:

• Постановление правительства РФ № 246 от 13 февраля 2016 г. (о надзорных каникулах 2016–2018).
• Постановление правительства РФ № 438 от 3 апреля 2020 г. (мораторий на проверки в связи с COVID-19).
• Постановление правительства РФ № 242 от 10 марта 2022 г. (мораторий на 2022 год в условиях санкций).
• Постановление правительства РФ № 336 от 10 марта 2022 г. (об особенностях организации и осуществления государственного контроля в 2022–2024 годах).

Категории исключений

Ни один мораторий не является абсолютным. Из него последовательно выделялись проверки:

• Налоговые (проводятся по Налоговому кодексу, не относятся к контрольной деятельности по 294-ФЗ).
• В сфере промышленной безопасности (Ростехнадзор).
• В сфере пожарной безопасности (МЧС) — до 2022 года частично исключались.
• Санитарно-эпидемиологического надзора (Роспотребнадзор) — в период пандемии исключения были расширены.
• Валютного и таможенного контроля.
• По делам о нарушениях, связанных с оборотом наркотиков, оружия, с нелегальной миграцией.

Эффекты и последствия

Снижение административной нагрузки

Мораторий привёл к значительному сокращению числа проверок. По данным Аналитического центра при правительстве РФ, в 2016–2018 гг. количество плановых проверок малого бизнеса уменьшилось с 2,2 млн до 0,8 млн в год. В 2020–2021 гг. общее число проверок всех видов упало почти вдвое. Предприниматели сообщали о снижении временных затрат на прохождение контрольных процедур в среднем на 30–40%. По опросам «Опоры России», 65% респондентов в 2021 году отметили положительное влияние моратория на ведение бизнеса.

Рост внеплановых проверок и компенсаторные механизмы

Параллельно с запретом плановых проверок наблюдался рост внеплановых мероприятий, особенно по жалобам потребителей и в рамках уголовного преследования (следственные действия часто оформляются как оперативно-розыскные, а не как проверки). Эксперты отмечали, что в 2017–2018 годах количество внеплановых проверок выросло на 15–20% по сравнению с докризисным уровнем, что частично нивелировало эффект моратория.

Влияние на показатели бизнеса

Исследование Института экономической политики имени Гайдара (2021) показало, что мораторий на проверки в 2020 году способствовал сохранению 2–3% рабочих мест в малом бизнесе, а также предотвратил дополнительное сокращение инвестиций на 5–7%. Однако прямой корреляции между введением моратория и ростом выручки или прибыли не выявлено — основными факторами оставались падение спроса, ограничения на работу, проблемы с поставками.

Критика и недостатки

Критики моратория указывали на следующие проблемы:

• Рост нарушений. Ослабление контроля привело к увеличению числа жалоб потребителей на качество товаров и услуг. По данным Роспотребнадзора, в 2020–2021 годах количество случаев выявления опасной продукции выросло на 12–15% по сравнению с 2019 годом.
• Неравномерность защиты. Из моратория последовательно исключались такие сферы, как здравоохранение, образование, строительство, транспорт — то есть отрасли, наиболее значимые для жизни граждан. Таким образом, основную выгоду получили торговля и сфера услуг, где риски для жизни и здоровья потребителей были отнесены к низким.
• Законодательные пробелы. Мораторий часто обходился через проведение проверок не в рамках 294-ФЗ, а по другим законам (например, по закону «О лицензировании» или через КоАП), что снижало его эффективность.
• Административный хаос. Предприниматели сталкивались с тем, что местные органы власти не всегда корректно информировали бизнес об исключениях, что приводило к путанице и дополнительным обращениям в прокуратуру.

Международный опыт

В мире практика моратория на проверки малого бизнеса не является уникальной, но применяется реже и, как правило, в кризисных ситуациях.

• Европейский союз. В большинстве стран ЕС не существует общенациональных мораториев на проверки МСП. Вместо этого внедрены системы профилактических визитов, дифференцированные режимы контроля по уровню риска, а также инструменты «регуляторной гильотины» (отмена устаревших норм). Например, в Германии в 2020 году для малых предприятий были введены «надзорные каникулы» на три месяца, но с сохранением проверок в сферах безопасности и гигиены.
• Великобритания. В 2020–2021 годах британское правительство временно приостановило плановые проверки малого бизнеса по санитарному и пожарному надзору, за исключением случаи грубых нарушений.
• США. Федеральные законы не предусматривают общенационального моратория. На уровне отдельных штатов вводились временные запреты на лицензионные и санитарные проверки, особенно в отношении ресторанов и розничной торговли во время пандемии.
• Китай. В КНР мораторий на плановые проверки малого бизнеса вводился в 2020–2022 годах как часть политики «шести стабильностей», с акцентом на контроль в сфере занятости и безопасности.

Перспективы

На 2024–2025 годы в России обсуждается возможность перехода к бессрочному «мораторию» для предприятий, не относящихся к категориям высокого риска. Концепция реформирования контрольно-надзорной деятельности, принятая в 2021 году, предполагает постепенный отказ от плановых проверок в пользу профилактических визитов, дистанционных мониторинговых процедур и риск-ориентированного подхода. Полный и бессрочный мораторий на проверки малого бизнеса, по оценкам экспертов, нецелесообразен без создания альтернативных механизмов контроля, обеспечивающих защиту прав потребителей и безопасности.

---

Источники:

• Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
• Постановление правительства РФ от 03.04.2020 № 438 «Об особенностях осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
• Постановление правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления...».
• Аналитический центр при правительстве РФ. «Контроль и надзор за деятельностью малого и среднего предпринимательства: итоги 2016-2018 годов». М.: 2019.
• Официальные данные уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей (доклад за 2020, 2021, 2022 годы).
• Институт экономической политики имени Е.Т. Гайдара. «Эффекты моратория на проверки в 2020 году». М.: 2021.