Федеральный закон № 161-ФЗ

Федеральный закон № 161-ФЗ «О национальной платёжной системе» — это федеральный закон Российской Федерации, принятый Государственной Думой 14 июня 2011 года и одобренный Советом Федерации 22 июня 2011 года. Он устанавливает правовые и организационные основы национальной платёжной системы (НПС), регулирует порядок оказания платёжных услуг, деятельность субъектов НПС, а также определяет требования к организации и функционированию платёжных систем, включая национально значимые. Закон вступил в силу 29 сентября 2011 года, за исключением отдельных положений, для которых были установлены иные сроки.

История принятия

Необходимость разработки и принятия отдельного закона о национальной платёжной системе возникла в контексте глобального финансового кризиса 2008—2009 годов и последующих событий, выявивших зависимость российской экономики от иностранных платёжных инфраструктур. В 2010 году, после того как ряд международных платёжных систем (в частности, Visa и Mastercard) временно приостановили обслуживание карт, выпущенных российскими банками, в связи с санкциями США в отношении банка «Россия», правительство РФ инициировало создание собственной национальной платёжной системы. Проект закона был разработан Министерством финансов РФ и Банком России, прошёл несколько чтений в Государственной Думе и был подписан Президентом РФ 27 июня 2011 года.

Закон № 161-ФЗ стал основой для создания в 2014 году АО «Национальная система платёжных карт» (НСПК), оператора платёжной системы «Мир», и операционного платёжного и клирингового центра для обработки внутрироссийских транзакций по картам международных платёжных систем. В последующие годы в закон неоднократно вносились изменения, направленные на совершенствование регулирования, повышение безопасности и расширение функционала НПС.

Основные положения

Определение и структура национальной платёжной системы

Закон определяет национальную платёжную систему как совокупность операторов по переводу денежных средств, платёжных инфраструктур, платёжных систем и иных участников, взаимодействующих по правилам, установленным Банком России. Ключевыми элементами НПС являются:

• Операторы по переводу денежных средств — кредитные организации (банки), имеющие лицензию Банка России на осуществление банковских операций.
• Платёжные системы — совокупность организаций, взаимодействующих по правилам платёжной системы в целях осуществления перевода денежных средств.
• Платёжная инфраструктура — операционные центры, клиринговые центры и платёжные клиринговые центры, обеспечивающие обработку платёжных транзакций.
• Банк России — регулятор и наблюдатель за функционированием НПС.

Принципы функционирования

Закон закрепляет следующие принципы:

• Единство и целостность НПС — все платёжные системы, действующие на территории РФ, должны соответствовать единым стандартам и правилам, установленным Банком России.
• Безопасность и надёжность — операторы обязаны обеспечивать защиту информации, непрерывность оказания услуг и минимизацию рисков.
• Прозрачность — правила платёжных систем, тарифы и условия обслуживания должны быть опубликованы и доступны участникам.
• Национальная значимость — для платёжных систем, признанных национально значимыми, устанавливаются особые требования, включая обязательное использование российской платёжной инфраструктуры.

Требования к участникам

Закон устанавливает обязательные требования к субъектам НПС:

• Операторы по переводу денежных средств должны иметь лицензию Банка России и соблюдать нормативы достаточности капитала.
• Операторы платёжных систем обязаны зарегистрировать платёжную систему в реестре Банка России и утвердить правила системы.
• Платёжные агенты (субагенты) — лица, привлекаемые операторами для приёма платежей, — должны соответствовать требованиям к деловой репутации и финансовой устойчивости.

Классификация платёжных систем

Закон № 161-ФЗ вводит классификацию платёжных систем по признаку значимости:

• Системно значимые платёжные системы — те, чьё нарушение функционирования может привести к системным рискам для финансовой стабильности. Критерии устанавливаются Банком России.
• Социально значимые платёжные системы — обслуживающие массовые платежи населения (например, системы перевода пенсий, пособий).
• Национально значимые платёжные системы — те, которые используют исключительно российскую платёжную инфраструктуру и не зависят от иностранных операторов. Пример — платёжная система «Мир».
• Иные платёжные системы — не отнесённые к первым трём категориям.

Для каждой категории установлены различные требования по резервированию, отчётности и обеспечению непрерывности.

Применение и значение

Создание НСПК и карты «Мир»

Наиболее значимым практическим результатом принятия закона стало создание в 2014 году Национальной системы платёжных карт (НСПК), оператора платёжной системы «Мир». Это позволило обеспечить бесперебойность внутрироссийских расчётов по банковским картам, независимо от решений иностранных платёжных систем. К 2020-м годам карты «Мир» стали обязательными для выплат из бюджета (пенсий, зарплат бюджетников) и активно используются в розничной торговле и онлайн-платежах.

Регулирование переводов и платежей

Закон детально регулирует:

• Переводы денежных средств — порядок и сроки исполнения, ответственность операторов, права клиентов.
• Электронные денежные средства — выпуск, использование и погашение (например, электронные кошельки).
• Платёжные услуги — приём платежей от физических лиц, в том числе через платёжных агентов.
• Платёжные терминалы — требования к их установке и функционированию.

Борьба с мошенничеством

С 2018 года в закон были внесены поправки, усиливающие защиту клиентов от мошеннических операций:

• Обязательное информирование клиента о подозрительных транзакциях.
• Право на возврат средств в случае несанкционированного списания при условии своевременного уведомления банка.
• Ограничение переводов на счета, подозреваемые в мошенничестве (так называемые «чёрные списки»).

Влияние на международные платёжные системы

Закон обязал международные платёжные системы (Visa, Mastercard) либо размещать свою платёжную инфраструктуру на территории РФ, либо передавать обработку внутрироссийских транзакций НСПК. Это привело к тому, что с 2015 года все операции по картам Visa и Mastercard внутри России обрабатываются через операционный центр НСПК, что обеспечивает их независимость от внешних санкций.

Критика и обсуждение

Принятие закона сопровождалось дискуссиями. Основные критические замечания касались:

• Рисков монополизации — создание НСПК и обязательное использование её инфраструктуры для международных систем могло ограничить конкуренцию на рынке платёжных услуг.
• Административной нагрузки — требования к регистрации платёжных систем и отчётности были признаны избыточными для малых и средних участников.
• Неоднозначности терминов — некоторые определения (например, «национально значимая платёжная система») вызывали споры о критериях отнесения.
• Влияния на тарифы — введение обязательных комиссий за межбанковские переводы и эквайринг привело к росту издержек для торговых точек.

Тем не менее, большинство экспертов признают, что закон выполнил свою ключевую задачу — обеспечил суверенитет российской платёжной системы и защиту от внешних шоков.

Источники

• Федеральный закон от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платёжной системе» (с изменениями и дополнениями).
• Официальный сайт Банка России — раздел «Национальная платёжная система».
• Доклад «Развитие национальной платёжной системы России» (2019) — Центральный банк РФ.
• Аналитический обзор «Платёжные системы: правовое регулирование в РФ» — журнал «Банковское дело», 2020.
• Материалы пресс-конференции Председателя Банка России Э. С. Набиуллиной (2014) о создании НСПК.