Градообразующие организации

Градообразующая организация — это предприятие (или группа предприятий), численность работников которого составляет значительную долю (как правило, не менее 30 %) от общего числа занятых в экономике города или посёлка, либо деятельность которого определяет основные социально-экономические показатели, бюджетную обеспеченность и инфраструктурное развитие данного населённого пункта. Понятие используется в экономике, градостроительстве и социальной политике, особенно в контексте моногородов. В российском законодательстве термин закреплён в Постановлении Правительства РФ № 1391 от 29 июля 2014 года, где установлены критерии для отнесения территории к монопрофильным муниципальным образованиям (моногородам) и определения градообразующих организаций.

История возникновения понятия

Термин «градообразующее предприятие» сформировался в советской экономической науке в 1920–1930-х годах в ходе индустриализации. В рамках плановой экономики новые промышленные гиганты (металлургические, машиностроительные, химические комбинаты) возводились в малонаселённых районах или на пустом месте, что приводило к возникновению «соцгородов» — жилых массивов, полностью подчинённых производственному циклу. Классические примеры: Магнитогорск (Магнитогорский металлургический комбинат), Норильск (Норильский горно-металлургический комбинат, ныне — «Норникель»), Тольятти (АвтоВАЗ), Новокузнецк (Кузнецкий металлургический комбинат).

В послевоенные годы, с развитием наукоградов и закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), понятие расширилось: градообразующими стали также научно-исследовательские институты, оборонные предприятия и атомные станции. Распад СССР и переход к рыночной экономике в 1990-х годах привели к кризису многих градообразующих организаций: разрыв хозяйственных связей, падение спроса, остановка производства вызвали массовую безработицу, социальную напряжённость и деградацию инфраструктуры в моногородах. В ответ на это государство начало разрабатывать меры поддержки, включая создание территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) и программы диверсификации экономики.

Критерии и классификация

Юридические критерии (Россия)

Согласно российскому законодательству, организация признаётся градообразующей для целей государственной поддержки, если она соответствует хотя бы одному из условий:

• численность работников составляет не менее 20 % от всего занятого населения муниципального образования;
• предприятие (или его дочерние структуры) обеспечивает не менее 50 % объёма промышленного производства или выручки всех организаций на территории;
• компания является основным плательщиком налогов в местный бюджет (доля может достигать 70 % и более).

На практике региональные и федеральные власти могут признавать градообразующими также крупные учреждения (например, больницы, университеты, оборонные заводы) в ЗАТО, где альтернативные работодатели отсутствуют.

Типология

По отраслевой принадлежности выделяют:

• Промышленные — металлургические комбинаты, автомобильные заводы, нефтехимические производства (например, «Северсталь» в Череповце, «Русал» в Шелехове).
• Энергетические — атомные, тепловые и гидроэлектростанции (например, Запорожская АЭС в Энергодаре, Саяно-Шушенская ГЭС в Саяногорске).
• Научно-образовательные — крупные университеты и НИИ в наукоградах (Дубна, Обнинск, Академгородок в Новосибирске).
• Транспортно-логистические — порты, железнодорожные узлы, аэропорты (Усть-Луга, Находка).
• Военно-промышленные и оборонные — предприятия ОПК в ЗАТО (Саров — РФЯЦ-ВНИИЭФ, Железногорск — Горно-химический комбинат).

Проблемы и риски

Главная уязвимость моногородов с градообразующей организацией — монозависимость (или «монопрофильность»). Если предприятие терпит убытки, закрывается или существенно сокращает производство, безработица может превысить 20–30 %, снижаются доходы бюджета, ухудшается качество городской среды, начинается отток населения. Типичные причины кризисов:

• устаревание технологии и конкуренция (например, крах автомобильного завода в Тольятти в 2009 году из-за кризиса и падения продаж);
• исчерпание сырьевой базы (шахты в Кизеловском угольном бассейне, Пермский край);
• изменение структуры спроса (закрытие текстильных комбинатов в Ивановской области в 1990-е);
• санкционное давление (оборонные предприятия, потеря внешних рынков).

В мировой практике известны случаи «городов-призраков» (ghost towns), например, Пикалёво (Ленинградская область, 2008–2009), где конфликт между собственниками градообразующего предприятия (группа «Базэл») и властями привёл к масштабным протестам и перекрытию федеральной трассы.

Государственная поддержка и диверсификация

В России с 2010-х годов реализуется государственная программа «Комплексное развитие моногородов». Ключевые инструменты:

• Территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) — льготный налоговый режим для новых резидентов, создающих рабочие места, не связанные с градообразующим предприятием. На 2024 год ТОСЭР созданы в более чем 90 моногородах (например, Юрга, Краснотурьинск, Чусовой).
• Субсидии и дотации — на софинансирование капитальных ремонтов инфраструктуры, строительство дорог, школ, больниц.
• Переселение из неперспективных моногородов — программа ликвидации посёлков с полным вывозом жителей (например, поселения в Мурманской области и Республике Коми, где градообразующие предприятия — шахты и комбинаты — закрыты полностью).

Мировой опыт диверсификации: американский город Питтсбург (штат Пенсильвания) после спада сталелитейной промышленности сменил профиль на медицинские технологии и образование; немецкий Вольфсбург (завод Volkswagen) развивает логистику и сервисные центры.

Примеры известных градообразующих организаций

Перспективы и критика

Эксперты отмечают, что в XXI веке концепция градообразующих организаций постепенно устаревает в развитых странах из-за роста сферы услуг и малого бизнеса. В России же значительная часть моногородов (около 300 из 1100 городов) по-прежнему зависят от одного или двух предприятий. Критики указывают на высокие бюджетные затраты при невысокой эффективности — многие ТОСЭР пока не привлекли достаточного числа независимых резидентов. Альтернативные подходы включают:

• развитие креативных индустрий и туризма в городах с историческим наследием;
• трансформацию бывших заводских площадок в технопарки и индустриальные парки;
• стимулирование малого предпринимательства через гранты и льготные кредиты.

Тем не менее в условиях глобальной нестабильности и технологических сдвигов (энергетический переход, декарбонизация, цифровизация) роль градообразующих организаций может измениться, но они вряд ли исчезнут полностью, особенно в ресурсодобывающих регионах.

Источники

• Постановление Правительства РФ № 1391 от 29 июля 2014 г. «О мониторинге социально-экономического развития монопрофильных муниципальных образований».
• Федеральный закон № 473-ФЗ от 29 декабря 2014 г. «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации».
• Гранберг А. Г. Основы региональной экономики. — М.: ГУ ВШЭ, 2000.
• Лексин В. Н. Моногорода: особенности функционирования и механизмы модернизации. — М.: URSS, 2012.
• Бабурин В. Л., Земцов С. П. Моногорода России: социально-экономическая дифференциация и государственная поддержка // Вопросы экономики. — 2015. — № 9. — С. 56–73.
• Отчёт Счётной палаты РФ «Анализ эффективности мер поддержки моногородов» (2022).