ПАСЕ: структура, функции и история

ПАСЕ (Парламентская ассамблея Совета Европы, англ. Parliamentary Assembly of the Council of Europe, PACE) — это консультативный орган Совета Европы, состоящий из представителей парламентов государств-членов. Ассамблея не принимает юридически обязательных решений, однако её резолюции и рекомендации оказывают значительное влияние на европейскую политику, стандарты демократии и прав человека. ПАСЕ является старейшим международным парламентским форумом в Европе, основанным в 1949 году.

История создания

Совет Европы был учреждён 5 мая 1949 года Лондонским договором с целью защиты прав человека, развития демократии и обеспечения верховенства закона. Парламентская ассамблея стала его главным консультативным органом, объединяющим парламентариев из разных стран для обсуждения общих проблем. Первая сессия ПАСЕ состоялась 10 августа 1949 года в Страсбурге. В отличие от Европейского парламента, который избирается прямым голосованием граждан ЕС, члены ПАСЕ назначаются национальными парламентами из числа своих депутатов.

С момента основания состав Ассамблеи расширялся: если первоначально в неё входили представители 10 государств-основателей, то к началу 2020-х годов — 46 стран. Россия вступила в Совет Европы в 1996 году и была представлена в ПАСЕ до 2022 года, когда её полномочия были прекращены в связи с событиями на Украине.

Структура и состав

ПАСЕ состоит из 306 основных членов и такого же количества заместителей, которые назначаются национальными парламентами пропорционально численности населения и политическому представительству. Количество мест от каждой страны варьируется от 2 до 18. Делегации формируются с учётом партийного баланса в национальных парламентах, что обеспечивает представительство как правящих, так и оппозиционных партий.

Высшим должностным лицом Ассамблеи является председатель, избираемый на один год с возможностью переизбрания на второй срок. В работе ПАСЕ участвуют пять политических групп: Европейская народная партия, Социалисты, демократы и зелёные, Альянс либералов и демократов за Европу, Европейские консерваторы и «Объединённые левые». Пленарные заседания проходят четыре раза в год в Страсбурге, каждая сессия длится около недели.

Функции и полномочия

Основная функция ПАСЕ — консультативная. Ассамблея обсуждает актуальные вопросы европейской политики и вырабатывает рекомендации Комитету министров Совета Европы — исполнительному органу организации. Рекомендации не имеют обязательной силы, но страны-члены обычно учитывают их при разработке национального законодательства.

Ключевые направления деятельности ПАСЕ:

• Мониторинг обязательств — контроль за выполнением государствами-членами взятых на себя обязательств в области демократии и прав человека.
• Избрание судей Европейского суда по правам человека — Ассамблея утверждает кандидатов на должности судей ЕСПЧ.
• Наблюдение за выборами — ПАСЕ направляет миссии наблюдателей на парламентские и президентские выборы в странах-членах и государствах-партнёрах.
• Разработка конвенций — Ассамблея инициирует подготовку международных договоров, принимаемых Комитетом министров.
• Присуждение премий — например, Премии Европы, присуждаемой городам за активную европейскую деятельность.

Порядок работы и комитеты

Работа ПАСЕ организована через десять постоянных комитетов, среди которых Комитет по политическим вопросам и демократии, Комитет по правовым вопросам и правам человека, Комитет по социальным вопросам, Комитет по миграции, Комитет по культуре и другие. Каждый комитет готовит доклады и проекты резолюций, которые затем выносятся на пленарное обсуждение.

Докладчики (rapporteurs) назначаются комитетами для изучения конкретных ситуаций в отдельных странах или по отдельным темам. Они посещают государства, встречаются с официальными лицами и представителями гражданского общества, после чего представляют свои выводы Ассамблее. На основе докладов принимаются резолюции, содержащие оценку ситуации и рекомендации.

Резолюции и рекомендации

Итоговые документы ПАСЕ подразделяются на резолюции и рекомендации. Резолюции выражают позицию Ассамблеи по обсуждаемому вопросу, тогда как рекомендации адресованы Комитету министров с предложением конкретных мер. Для принятия документа требуется простое большинство голосов присутствующих членов.

Особую роль играют срочные дебаты, которые могут быть инициированы по требованию не менее 20 членов Ассамблеи. Такие дебаты позволяют оперативно реагировать на кризисные ситуации, например, на нарушения прав человека или политические кризисы в государствах-членах.

Критика и ограничения

ПАСЕ подвергается критике за ограниченность полномочий: её решения носят рекомендательный характер, а механизмы принуждения к их исполнению отсутствуют. Комитет министров не обязан следовать рекомендациям Ассамблеи, что снижает практическую значимость её работы. Также отмечается политизированность дискуссий и зависимость делегаций от позиций национальных правительств.

В 2010-х годах Ассамблея столкнулась с внутренним кризисом, связанным с обвинениями в коррупции среди отдельных членов. В 2017 году независимое расследование выявило факты лоббирования интересов Азербайджана некоторыми парламентариями, что привело к реформам процедур и усилению этического контроля.

ПАСЕ и Россия

Российская Федерация являлась членом ПАСЕ с 1996 года. В 2014 году, после событий в Крыму, российская делегация была лишена права голоса и участия в руководящих органах Ассамблеи. В ответ на это Россия приостановила своё участие в работе ПАСЕ в 2015–2019 годах. В 2019 году полномочия российской делегации были восстановлены в полном объёме, однако в марте 2022 года, после начала военной операции на Украине, ПАСЕ приняла резолюцию, лишившую Россию права представлять свою делегацию. Впоследствии Россия объявила о выходе из Совета Европы, и её членство в организации прекратилось в 2022 году.

Значение ПАСЕ

Несмотря на консультативный статус, ПАСЕ остаётся важной площадкой межпарламентского диалога в Европе. Ассамблея способствует гармонизации национальных законодательств, продвижению европейских стандартов в области прав человека и развитию парламентской дипломатии. Она также служит форумом для обсуждения вопросов, которые не всегда могут быть рассмотрены на уровне межправительственных организаций, включая ситуацию с правами человека в отдельных странах, свободу СМИ и защиту национальных меньшинств.