Риск-ориентированное регулирование

Риск-ориентированное регулирование — это методология государственного контроля (надзора) и правового регулирования, при которой интенсивность проверочных мероприятий, требования к отчётности и объём административной нагрузки на подконтрольные субъекты ставятся в прямую зависимость от присвоенной им категории риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (жизни, здоровью, имуществу, окружающей среде, государственной безопасности). Данный подход противопоставляется «сплошному» (тотальному) контролю, при котором все субъекты проверяются с одинаковой периодичностью и по единым стандартам.

История возникновения и развития

Теоретические предпосылки

Идея дифференциации контроля в зависимости от уровня опасности субъекта восходит к работам экономистов и юристов второй половины XX века, изучавших теорию игр и экономику преступлений. В 1970-х годах в США и Великобритании начали разрабатываться системы «регулирования, основанного на риске» (risk-based regulation), первоначально в сфере финансового надзора и ядерной безопасности. Ключевым стимулом стало осознание того, что ресурсы контролирующих органов ограничены, а потенциальный вред от деятельности разных организаций может различаться на порядки.

Внедрение в зарубежных странах

Первой масштабной реализацией риск-ориентированного подхода стала реформа контрольно-надзорной деятельности в Великобритании в 1990-х годах. Агентство по охране здоровья и безопасности (HSE) разработало систему оценки рисков, при которой предприятия с высоким уровнем опасности (химические заводы, нефтеперерабатывающие комплексы) подвергались частым и глубоким проверкам, а объекты с низким риском — освобождались от плановых проверок. Впоследствии аналогичные системы внедрили в Нидерландах, Германии, Австралии и Канаде.

Развитие в Российской Федерации

В России концепция риск-ориентированного регулирования начала активно внедряться после 2010 года в рамках административной реформы. Ключевым нормативным актом стал Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в который в 2015 году были внесены поправки, закрепляющие применение риск-ориентированного подхода. С 1 января 2018 года данный подход стал обязательным для большинства видов федерального государственного контроля (надзора).

Классификация и виды рисков

Категории риска и классы опасности

В рамках риск-ориентированного регулирования все подконтрольные объекты (юридические лица, индивидуальные предприниматели, производственные объекты) распределяются по категориям риска или классам опасности. В российской практике обычно выделяют шесть категорий:

• Чрезвычайно высокий риск — объекты, деятельность которых может привести к катастрофическим последствиям (например, атомные электростанции, объекты химической промышленности с крупнотоннажным производством опасных веществ).
• Высокий риск — объекты, способные причинить значительный вред здоровью людей или окружающей среде (нефтеперерабатывающие заводы, крупные животноводческие комплексы).
• Значительный риск — объекты средней степени опасности (пищевые производства, склады горюче-смазочных материалов).
• Средний риск — объекты с умеренным уровнем опасности (магазины, офисные здания).
• Умеренный риск — объекты с низкой вероятностью причинения вреда (небольшие мастерские, пункты общественного питания).
• Низкий риск — объекты, деятельность которых не сопряжена с существенной угрозой (мелкие торговые точки, консультационные фирмы).

Критерии отнесения к категориям

Отнесение объекта к конкретной категории риска производится на основе формализованных критериев, которые включают:

• Вид деятельности — перечень видов деятельности, при которых риск причинения вреда заведомо высок (например, обращение с радиоактивными материалами, производство взрывчатых веществ).
• Объём производства или мощность — для промышленных объектов (например, годовой объём добычи полезных ископаемых, количество обслуживаемых пассажиров).
• Показатели аварийности и травматизма — статистика инцидентов за предыдущие периоды.
• Наличие лицензий и разрешений — факт получения специальных разрешений на деятельность.
• Результаты предыдущих проверок — выявленные нарушения, предписания, административные наказания.

Механизм реализации

Периодичность плановых проверок

В зависимости от присвоенной категории риска устанавливается частота плановых проверок:

• Чрезвычайно высокий риск — не реже одного раза в год.
• Высокий риск — не реже одного раза в два года.
• Значительный риск — не реже одного раза в три года.
• Средний риск — не реже одного раза в четыре года.
• Умеренный риск — не чаще одного раза в шесть лет.
• Низкий риск — плановые проверки не проводятся.

Профилактические мероприятия

Риск-ориентированное регулирование предполагает также проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение вероятности наступления негативных событий. К таким мероприятиям относятся:

• Информирование — размещение на официальных сайтах контролирующих органов перечней обязательных требований, разъяснений и рекомендаций.
• Консультирование — устные и письменные разъяснения по вопросам соблюдения законодательства.
• Профилактический визит — беседа инспектора с представителем подконтрольного субъекта без составления протокола и выдачи предписания.
• Объявление предостережения — направление уведомления о недопустимости нарушения обязательных требований.

Внеплановые проверки

Внеплановые проверки проводятся вне зависимости от категории риска при наличии оснований, предусмотренных законом (например, поступление жалобы, истечение срока исполнения предписания, угроза причинения вреда). Однако при высоком и чрезвычайно высоком риске основания для внеплановой проверки могут быть расширены.

Применение в различных сферах

Промышленная безопасность

В сфере промышленной безопасности риск-ориентированный подход применяется при надзоре за опасными производственными объектами. Объекты I класса опасности (чрезвычайно высокая опасность) подлежат постоянному государственному надзору, в то время как объекты IV класса (низкая опасность) освобождены от плановых проверок. Критерии отнесения к классам установлены Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ.

Пожарная безопасность

В области пожарной безопасности риск-ориентированный подход применяется с 2018 года. Категории риска присваиваются зданиям, сооружениям и территориям в зависимости от их функционального назначения, этажности, площади, количества людей, находящихся одновременно. Например, больницы, школы и детские сады относятся к категории высокого риска, а небольшие складские помещения — к низкому.

Санитарно-эпидемиологический надзор

Роспотребнадзор использует риск-ориентированный подход при контроле за соблюдением санитарных норм. Объекты, деятельность которых связана с производством и оборотом пищевых продуктов, водоснабжением, медицинской деятельностью, относятся к категориям высокого и значительного риска. Объекты, не связанные с непосредственным контактом с населением (например, офисы), — к категории низкого риска.

Финансовый надзор

В банковской сфере риск-ориентированный подход применяется Банком России при оценке достаточности капитала, ликвидности и кредитного риска. Кредитные организации с высоким уровнем риска подвергаются более частым и углублённым проверкам, в то время как банки с низким уровнем риска могут получить послабления в части отчётности и нормативов.

Критика и ограничения

Субъективность оценки риска

Одним из основных недостатков риск-ориентированного регулирования является субъективность при определении критериев риска. Разработка методик оценки требует значительных экспертных знаний, а ошибки в классификации могут привести к тому, что объекты с реально высоким риском окажутся в категории низкого риска и наоборот.

Недостаточность данных

Для корректного отнесения объекта к категории риска необходима достоверная и актуальная информация о его деятельности. В условиях неполноты или искажения данных (например, при сокрытии информации о нарушениях) система может давать сбои.

Административная нагрузка на контролирующие органы

Внедрение риск-ориентированного подхода требует от контролирующих органов разработки и постоянного обновления методик оценки, ведения реестров объектов, проведения анализа рисков. Это может увеличивать нагрузку на персонал, особенно на начальном этапе.

Риск «регуляторной усталости»

Субъекты, отнесённые к категориям высокого риска, могут испытывать чрезмерное административное давление, что в ряде случаев стимулирует их к дроблению бизнеса или уходу в «теневой» сектор. С другой стороны, субъекты с низким риском могут утратить стимулы к соблюдению требований, полагаясь на отсутствие проверок.

Перспективы развития

В Российской Федерации продолжается совершенствование механизмов риск-ориентированного регулирования. В 2021 году вступил в силу Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ, который закрепил принципы риск-ориентированного подхода на законодательном уровне. Предусматривается дальнейшее расширение перечня видов контроля, применяющих данный подход, а также внедрение цифровых платформ для автоматизации оценки рисков (например, системы «Автоматизированное управление рисками»).

В перспективе ожидается интеграция риск-ориентированного регулирования с системами искусственного интеллекта и большими данными, что позволит проводить оценку рисков в режиме реального времени на основе анализа потоковых данных (например, данных с датчиков на промышленных объектах, данных о потребительском поведении).

Источники

1. Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
2. Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
4. Постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 года № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора)».
5. Доклад Министерства экономического развития РФ «О развитии контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации» (2019).
6. Baldwin R., Cave M., Lodge M. Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practice. — Oxford University Press, 2012.