Трехлетнее бюджетное планирование

Трёхлетнее бюджетное планирование — это форма среднесрочного финансового планирования, при которой бюджет государства или административно-территориальной единицы разрабатывается, утверждается и исполняется на три последовательных года (текущий финансовый год и плановый период). Данный подход призван обеспечить преемственность бюджетной политики, повысить предсказуемость расходных обязательств и улучшить макроэкономическую стабильность.

История

В Российской Федерации переход к трёхлетнему бюджетному планированию был осуществлён в 2007 году. До этого бюджет страны принимался исключительно на один финансовый год. Инициатива введения среднесрочного планирования была связана с необходимостью снижения зависимости бюджетных расходов от краткосрочной конъюнктуры цен на сырьевые товары, а также с реализацией долгосрочных национальных проектов.

Первым трёхлетним бюджетом стал федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов». Впоследствии практика трёхлетнего планирования была закреплена в Бюджетном кодексе РФ. В 2013–2015 годах, в связи с экономическим кризисом и резкими колебаниями доходов, был осуществлён временный возврат к однолетнему бюджету, однако с 2016 года трёхлетнее планирование вновь стало основным форматом для федерального бюджета. На региональном уровне практика трёхлетних бюджетов распространилась постепенно; к началу 2020-х годов большинство субъектов РФ перешли на среднесрочное планирование.

Правовая основа

Основные принципы трёхлетнего бюджетного планирования закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Согласно статье 169, проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития и бюджетной политики. Федеральный бюджет разрабатывается сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период. Аналогичные нормы действуют для бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, хотя для последних допускается утверждение на один год при наличии соответствующего решения представительного органа.

Процедура включает:

• Разработку прогноза социально-экономического развития на трёхлетний период.
• Формирование основных направлений бюджетной и налоговой политики.
• Подготовку проекта закона о бюджете и внесение его в законодательный орган.
• Рассмотрение, утверждение и опубликование закона.

Структура и содержание

Трёхлетний бюджет состоит из двух частей:

1. Очередной финансовый год — первый год планового периода, для которого детально расписаны все доходы, расходы и источники финансирования дефицита.
2. Плановый период — два последующих года, для которых устанавливаются объёмные показатели (общий объём доходов, расходов, дефицита/профицита) и распределение бюджетных ассигнований по разделам классификации расходов. Детализация по целевым статьям и видам расходов на плановый период может быть менее подробной, чем на первый год.

В законе о бюджете обязательно указываются:

• прогнозируемый объём валового внутреннего продукта;
• уровень инфляции;
• нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы;
• верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга;
• объём Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (для федерального бюджета).

Преимущества и недостатки

Преимущества

• Предсказуемость — получатели бюджетных средств (министерства, ведомства, регионы) могут планировать свою деятельность на несколько лет вперёд.
• Стабильность финансирования — долгосрочные контракты и инвестиционные проекты не прерываются из-за ежегодных пересмотров бюджета.
• Дисциплина — трёхлетнее планирование ограничивает возможность популистского увеличения расходов в предвыборный год.
• Макроэкономическая устойчивость — позволяет сглаживать влияние краткосрочных колебаний доходов на расходные обязательства.

Недостатки

• Снижение гибкости — при резком изменении экономической ситуации (например, падении цен на нефть) скорректировать бюджет на плановый период сложнее, чем однолетний.
• Риск неточности прогнозов — прогнозы макроэкономических показателей на три года часто оказываются далеки от реальности, что ведёт к необходимости многократных корректировок.
• Бюрократизация — процедура согласования и утверждения трёхлетнего бюджета требует больше времени и ресурсов.

Механизм корректировки

В Российской Федерации трёхлетний бюджет не является жёстко фиксированным на весь период. Законом предусмотрена возможность внесения изменений в текущий финансовый год и плановый период. Как правило, корректировки вносятся один-два раза в год, в том числе в связи с уточнением прогноза социально-экономического развития, изменением налогового законодательства или необходимостью дополнительного финансирования отдельных направлений. При этом параметры планового периода могут пересматриваться при утверждении бюджета на следующий трёхлетний цикл.

Применение в других странах

Трёхлетнее бюджетное планирование используется не только в России. Среди стран, применяющих среднесрочные бюджеты, — Германия, Франция, Великобритания, Канада, Австралия, а также многие государства Восточной Европы и Азии. В Европейском союзе среднесрочное бюджетное планирование является одним из элементов фискальной дисциплины, закреплённой в Пакте стабильности и роста. В США федеральный бюджет традиционно принимается на один год, однако отдельные штаты и муниципалитеты используют двух- и трёхлетние циклы.

Критика

Основные критические замечания в адрес трёхлетнего бюджетного планирования в России связаны с низкой точностью макроэкономических прогнозов, что приводит к частым корректировкам бюджета и фактически нивелирует преимущества среднесрочного планирования. Также отмечается, что в условиях высокой зависимости доходной части от экспортных цен на энергоносители трёхлетний бюджет не обеспечивает достаточной устойчивости. Некоторые эксперты предлагают вернуться к однолетнему бюджету с одновременным усилением роли долгосрочных программно-целевых инструментов (национальные проекты, государственные программы).

Интересные факты

• В 2008–2010 годах трёхлетний бюджет России впервые был принят в условиях мирового финансового кризиса, что потребовало внесения в него более 20 поправок в течение первого года.
• С 2016 года федеральный бюджет РФ ежегодно принимается с дефицитом, который планируется покрывать за счёт государственных заимствований и средств Фонда национального благосостояния.
• В 2023 году впервые в истории современной России был принят трёхлетний бюджет с профицитом на первый год планового периода.

Источники

• Бюджетный кодекс Российской Федерации (статьи 169, 173, 184.1, 192).
• Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».
• Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов».
• Доклады Министерства финансов РФ «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики» (2007–2023).
• Научные статьи: «Среднесрочное бюджетное планирование в России: проблемы и перспективы» (журнал «Финансы», 2020).