Акт о беженцах 1980 года

Акт о беженцах 1980 года (англ. Refugee Act of 1980) — федеральный закон США, принятый Конгрессом и подписанный президентом Джимми Картером 17 марта 1980 года. Закон создал единую, унифицированную систему приёма и расселения беженцев на территории США, заменив разрозненные и ситуативные программы, действовавшие с окончания Второй мировой войны. Акт впервые в американском законодательстве дал юридическое определение понятия «беженец», соответствующее Протоколу 1967 года, касающемуся статуса беженцев, и закрепил процедуры ежегодного определения квот на приём беженцев.

Предпосылки принятия

До 1980 года приём беженцев в США регулировался рядом ad hoc законов, принимавшихся под конкретные кризисы. Основными из них были Закон о перемещённых лицах 1948 года (для беженцев после Второй мировой войны), Закон о помощи беженцам 1953 года, Закон о беженцах из Венгрии 1956 года, Закон о беженцах из Кубы 1966 года и Закон о беженцах из Индокитая 1975 года. Эта система была фрагментированной, непредсказуемой и часто зависела от политической конъюнктуры.

В 1968 году США присоединились к Протоколу 1967 года, касающемуся статуса беженцев, который обязывал страну не высылать лиц, преследуемых по признаку расы, религии, национальности, принадлежности к определённой социальной группе или политическим убеждениям. Однако до 1980 года в американском законодательстве не было единого механизма для выполнения этих обязательств. Кризисы в Индокитае (после падения Сайгона в 1975 году) и в Карибском бассейне (массовый исход из Кубы и Гаити) в конце 1970-х годов продемонстрировали неэффективность существующей системы и создали давление на Конгресс для принятия всеобъемлющего закона.

Основные положения закона

Определение беженца

Акт ввёл в законодательство США определение «беженца», которое в целом соответствовало определению из Конвенции ООН 1951 года и Протокола 1967 года. Согласно закону, беженец — это лицо, которое находится за пределами своей страны происхождения и не может или не желает вернуться в неё из-за обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, религии, национальности, принадлежности к определённой социальной группе или политических убеждений. Закон также включил в это определение лиц, которые были вынуждены покинуть свои страны из-за «особых гуманитарных обстоятельств» (например, массовых беспорядков или стихийных бедствий), хотя эта формулировка впоследствии применялась редко.

Ежегодные квоты

Одним из ключевых нововведений стала процедура установления ежегодного потолка для приёма беженцев. Президент США, после консультаций с Конгрессом, ежегодно определяет максимальное количество беженцев, которое может быть принято в стране. Эта цифра разбивается по регионам мира (Африка, Восточная Азия, Европа и Центральная Азия, Латинская Америка и Карибский бассейн, Ближний Восток и Южная Азия). В экстренных случаях президент может принять решение о приёме дополнительного числа беженцев (так называемые «чрезвычайные квоты»), уведомив об этом Конгресс.

Процедура приёма

Закон установил двухэтапную процедуру. Первый этап — определение статуса беженца за пределами США (обычно в лагерях беженцев или консульствах). Второй этап — переселение в США, которое включает медицинское обследование, проверку безопасности и оформление документов. Акт также предусмотрел программу финансовой помощи беженцам в течение первых 36 месяцев после прибытия (включая пособия, медицинскую страховку и помощь в трудоустройстве), а также создал Управление по переселению беженцев (Office of Refugee Resettlement, ORR) в составе Министерства здравоохранения и социальных служб США.

Роль штатов и частных организаций

Закон возложил значительную роль в расселении беженцев на частные агентства (волонтёрские организации, такие как Church World Service, Hebrew Immigrant Aid Society, Lutheran Immigration and Refugee Service, United States Conference of Catholic Bishops и другие). Эти организации, работающие по контракту с правительством, занимаются первичным приёмом, размещением, предоставлением услуг и социальной адаптацией беженцев. Штаты и местные органы власти также участвуют в программе, но не имеют права вето на приём беженцев на свою территорию, хотя закон предусматривает консультации с ними.

Влияние и последствия

Увеличение числа беженцев

Принятие Акта привело к значительному росту числа беженцев, принимаемых США. В первые годы действия закона (1980–1985) ежегодные квоты составляли от 70 000 до 100 000 человек, а в отдельные годы (например, в 1980-м) превышали 200 000 из-за кризиса с кубинскими и гаитянскими беженцами. В 1980-е годы основными группами беженцев были выходцы из Индокитая (вьетнамцы, лаосцы, камбоджийцы), а также из Советского Союза (евреи, армяне, немцы) и стран Восточного блока. В 1990-е годы добавились беженцы из бывшей Югославии, Сомали, Судана и Афганистана.

Критика и противоречия

Акт неоднократно подвергался критике с разных сторон. Консервативные круги утверждали, что программа слишком дорогостоящая и создаёт нагрузку на социальные системы штатов. Либеральные критики указывали на то, что процедура определения статуса беженца часто является политизированной: беженцы из стран, враждебных США (например, из Кубы или Вьетнама), получали статус легче, чем беженцы из стран, союзных США (например, из Гаити или Сальвадора). В 1990-е годы и позже акцент сместился на беженцев из Африки и Ближнего Востока, что вызвало новые дебаты о безопасности и культурной интеграции.

Изменения после 11 сентября 2001 года

После терактов 11 сентября 2001 года программа приёма беженцев была существенно ужесточена. В 2002 году был принят Закон о реформе разведки и предотвращении терроризма (USA PATRIOT Act), который ввёл дополнительные проверки безопасности. В 2017 году администрация президента Дональда Трампа резко сократила квоты на приём беженцев до 45 000 в 2017 году, 30 000 в 2018 году, 18 000 в 2019 году и 15 000 в 2020 году — это были самые низкие показатели с момента принятия Акта. Администрация Джо Байдена, вступив в должность в 2021 году, объявила о намерении увеличить квоты, но столкнулась с логистическими и политическими трудностями.

Современное состояние

По состоянию на 2023 год Акт о беженцах 1980 года остаётся основным законом, регулирующим приём беженцев в США. Однако его применение существенно изменилось. В 2020-е годы США столкнулись с кризисом на южной границе, связанным с мигрантами из Центральной Америки, которые часто не подпадают под определение «беженца» (поскольку покидают свои страны не из-за преследований, а из-за экономических причин или насилия). В ответ на это администрация Байдена начала использовать другие механизмы, такие как гуманитарный досмотр (parole) и программы для временных работников, что частично обходит положения Акта.

Кроме того, в 2022 году США приняли около 76 000 беженцев из Украины и Афганистана в рамках специальных программ, не всегда соответствующих стандартной процедуре, установленной Актом. Это привело к дискуссиям о необходимости реформы закона, чтобы он лучше соответствовал современным реалиям массовых перемещений населения.

Источники

• Refugee Act of 1980, Public Law 96-212, 94 Stat. 102 (1980)
• U.S. Department of State, Bureau of Population, Refugees, and Migration. Annual Report to Congress on Refugee Admissions
• Martin, Susan F. A Nation of Immigrants? A Brief History of U.S. Immigration and Refugee Policy. Cambridge University Press, 2011
• Haines, David W. Safe Haven? A History of Refugees in America. Kumarian Press, 2010
• U.S. Citizenship and Immigration Services (USCIS). Refugee and Asylum Law