Конвенция Эспо

Конвенция Эспо (полное название — Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте) — это международное соглашение, заключённое под эгидой Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭК ООН) и направленное на регулирование процедур оценки воздействия планируемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, когда такая деятельность может оказать значительное негативное воздействие на территорию двух или более государств. Конвенция была принята 25 февраля 1991 года в городе Эспо (Финляндия) и вступила в силу 10 сентября 1997 года. По состоянию на 2024 год её участниками являются 45 государств, включая страны Европы, Кавказа, Центральной Азии, а также Канаду и Соединённые Штаты Америки (последние не ратифицировали Конвенцию, но применяют её положения на практике).

История и предпосылки создания

Развитие международного экологического права

В 1970-е — 1980-е годы в международном праве сформировалось понимание необходимости учитывать трансграничные экологические последствия крупных проектов. Принятие Стокгольмской декларации по окружающей среде (1972) и принципа 21 (государства имеют право разрабатывать свои ресурсы, но несут ответственность за то, чтобы деятельность в пределах их юрисдикции не наносила ущерба окружающей среде других государств) заложило основу для будущих соглашений. В 1985 году Совет ЕЭК ООН принял решение о разработке конвенции, которая бы стандартизировала процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) в трансграничном контексте.

Подписание и вступление в силу

Переговоры проходили с 1988 по 1991 год. Конвенция была подписана 25 февраля 1991 года в Эспо (Финляндия) представителями 29 государств и Европейского экономического сообщества. Вступила в силу 10 сентября 1997 года после ратификации 16 государствами. Россия ратифицировала Конвенцию в 1999 году (Федеральный закон от 25 ноября 1999 года № 198-ФЗ).

Основные положения

Сфера применения

Конвенция применяется к планируемой деятельности, перечисленной в Приложении I, которая может оказать значительное негативное воздействие на окружающую среду в трансграничном контексте. К такой деятельности относятся:

• строительство крупных промышленных объектов (нефтеперерабатывающие заводы, химические комбинаты, металлургические предприятия);
• строительство тепловых электростанций мощностью 300 МВт и более, атомных электростанций;
• строительство автомагистралей, скоростных железных дорог, аэропортов с длиной взлётно-посадочной полосы 2100 м и более;
• добыча нефти и газа, включая морское бурение;
• строительство трубопроводов большого диаметра;
• крупные гидротехнические сооружения (плотины, водохранилища);
• строительство объектов по обращению с радиоактивными отходами;
• вырубка лесов на больших площадях.

Процедура оценки воздействия

Конвенция устанавливает обязательные этапы процедуры ОВОС в трансграничном контексте:

1. Уведомление — сторона происхождения (государство, на территории которого планируется деятельность) обязана уведомить все затрагиваемые стороны о планируемой деятельности, предоставив информацию о проекте, его возможных воздействиях и сроках.
2. Предоставление информации — сторона происхождения направляет затрагиваемым сторонам документацию по ОВОС, включая описание проекта, оценку воздействия на окружающую среду, меры по смягчению последствий.
3. Участие общественности — затрагиваемые стороны обеспечивают возможность участия общественности (включая граждан и неправительственные организации) в процедуре ОВОС на своей территории.
4. Консультации — между сторонами проводятся консультации по возможным трансграничным воздействиям, альтернативным вариантам и мерам по смягчению.
5. Принятие решения — сторона происхождения принимает окончательное решение о реализации или отказе от проекта, учитывая результаты ОВОС и консультаций.
6. Уведомление о решении — сторона происхождения информирует затрагиваемые стороны о принятом решении и его обосновании.

Принцип «недопущения значительного трансграничного ущерба»

Конвенция базируется на принципе, согласно которому государства обязаны принимать все меры для предотвращения значительного трансграничного ущерба окружающей среде. Если ущерб всё же нанесён, сторона происхождения может быть привлечена к ответственности в соответствии с нормами международного права.

Организационная структура и механизмы

Совещание Сторон

Высшим органом Конвенции является Совещание Сторон (Meeting of the Parties, MOP), которое собирается раз в три года. Совещание рассматривает выполнение Конвенции, принимает поправки, утверждает руководящие документы и рабочие планы. Первое совещание состоялось в 2001 году в Осло (Норвегия).

Комитет по осуществлению

В 2001 году был создан Комитет по осуществлению (Implementation Committee), который рассматривает случаи несоблюдения Конвенции сторонами. Комитет может давать рекомендации и оказывать содействие в устранении нарушений. В 2014 году была принята поправка, позволяющая Комитету рассматривать обращения от общественности.

Секретариат

Административное обеспечение Конвенции осуществляет Секретариат ЕЭК ООН, расположенный в Женеве (Швейцария).

Протоколы к Конвенции

Протокол по стратегической экологической оценке (Протокол СЭО)

Принят в 2003 году в Киеве (Украина), вступил в силу в 2010 году. Протокол расширяет сферу применения Конвенции, требуя проведения оценки воздействия на окружающую среду не только для отдельных проектов, но и для планов, программ и политик (например, в области энергетики, транспорта, сельского хозяйства). Россия подписала Протокол в 2003 году, но не ратифицировала.

Протокол о гражданской ответственности и компенсации за ущерб, причинённый трансграничным воздействием промышленных аварий на трансграничные воды

Принят в 2003 году в Киеве, но не вступил в силу (необходимо 16 ратификаций). Протокол устанавливает механизмы ответственности за ущерб, причинённый промышленными авариями, которые затрагивают трансграничные водные объекты.

Применение в России

Ратификация и законодательная база

Россия ратифицировала Конвенцию Эспо в 1999 году. В российском законодательстве положения Конвенции реализуются через Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (1995) и Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (2000). Приказом Минприроды России от 2012 года утверждён Порядок проведения государственной экологической экспертизы в отношении объектов, способных оказать трансграничное воздействие.

Примеры применения

Наиболее известные случаи применения Конвенции в России связаны с проектами:

• Строительство Балтийской трубопроводной системы (БТС-2) — в 2009–2010 годах Россия проводила консультации с Финляндией и Швецией по поводу воздействия на Балтийское море.
• Проект «Сахалин-2» — в 2005–2006 годах Россия уведомляла Японию о возможном воздействии на морскую среду при строительстве нефтегазового комплекса.
• Строительство АЭС в Турции (Аккую) — Россия, как сторона, осуществляющая строительство, проводила консультации с Турцией и другими черноморскими государствами.

Критика и ограничения

Недостатки механизма

Конвенция Эспо подвергается критике за ряд недостатков:

• Добровольный характер — Конвенция не предусматривает обязательных санкций за несоблюдение, а лишь рекомендации Комитета по осуществлению.
• Ограниченный перечень деятельности — Приложение I охватывает только крупные проекты, тогда как многие виды деятельности с потенциально значительным воздействием (например, интенсивное сельское хозяйство, разработка карьеров) не включены.
• Сложность определения «значительного воздействия» — Критерии значимости часто являются предметом споров между сторонами.
• Недостаточное участие общественности — Несмотря на формальные требования, реальное участие общественности в процедурах ОВОС в ряде стран остаётся ограниченным.

Проблемы с реализацией в России

В России применение Конвенции осложняется:

• Несоответствием сроков проведения государственной экологической экспертизы (до 6 месяцев) и требований Конвенции (до 1 года);
• Отсутствием чёткого механизма учёта мнения затрагиваемых сторон при принятии решений;
• Низкой информированностью общественности о возможностях участия в процедурах.

Значение и влияние

Вклад в международное экологическое право

Конвенция Эспо стала первым международным договором, который установил обязательные процедуры оценки воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Она послужила моделью для разработки аналогичных региональных соглашений, например, в рамках СНГ (Соглашение о сотрудничестве в области экологической безопасности, 1992) и Африканского союза.

Влияние на национальное законодательство

Положения Конвенции были имплементированы в законодательство многих стран, включая страны Европейского союза (Директива 2011/92/EU об оценке воздействия на окружающую среду), Россию, Казахстан, Беларусь, Украину. Конвенция способствовала унификации процедур ОВОС и повышению их прозрачности.

Роль в предотвращении конфликтов

Конвенция служит инструментом для предотвращения экологических конфликтов между государствами. Например, в 2000-х годах она использовалась для урегулирования разногласий между Венгрией и Словакией по поводу строительства плотины на Дунае, а также между Финляндией и Россией по поводу воздействия целлюлозно-бумажных комбинатов на реку Вуокса.

Источники

1. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо, 1991). Текст на русском языке.
2. Федеральный закон от 25 ноября 1999 года № 198-ФЗ «О ратификации Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте».
3. Доклад Комитета по осуществлению Конвенции Эспо за 2022 год (ECE/MP.EIA/2022/4).
4. Руководство по применению Конвенции Эспо (ЕЭК ООН, 2015).
5. Оценка воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте: практика и проблемы в Российской Федерации / под ред. А.В. Яблокова. — М.: Центр экологической политики России, 2018.