Новый государственный менеджеризм

Новый государственный менеджеризм (англ. New Public Management, NPM) — это концепция государственного управления, сформировавшаяся в 1980-х годах, которая предполагает внедрение в деятельность государственных органов и учреждений принципов, методов и инструментов, характерных для частного сектора (бизнеса). Основная идея заключается в повышении эффективности, результативности и качества предоставления публичных услуг за счет ориентации на «клиента», децентрализации, конкуренции и измерения производительности, в противовес традиционной бюрократической модели, основанной на строгом соблюдении процедур и иерархии.

История возникновения и развития

Предпосылки появления

К концу 1970-х годов в ряде развитых стран (Великобритания, США, Новая Зеландия, Австралия) сложилась ситуация, когда традиционная модель государственного управления, основанная на веберовской бюрократии, подверглась критике. Основные претензии заключались в низкой эффективности, негибкости, бюрократизме, неспособности быстро реагировать на изменения внешней среды и высоких затратах на содержание государственного аппарата. Экономический кризис, стагфляция и рост налогового бремени усилили запрос на сокращение государственных расходов и повышение отдачи от бюджетных средств.

Первые реформы (1980-е — 1990-е годы)

Первыми масштабными реформами, реализованными в духе NPM, стали программы правительств Маргарет Тэтчер в Великобритании и Рональда Рейгана в США. В Великобритании была проведена приватизация государственных предприятий, внедрена система «Следующего шага» (Next Steps), в рамках которой функции исполнения были переданы специализированным агентствам, а министерства сосредоточились на выработке политики. В Новой Зеландии и Австралии реформы были наиболее последовательными и радикальными: они включали переход на программно-целевое бюджетирование, введение оплаты по результатам для госслужащих и разделение функций заказчика и поставщика услуг.

Распространение и критика (2000-е — 2010-е годы)

К началу 2000-х годов идеи NPM были восприняты большинством стран ОЭСР, а также многими развивающимися государствами и международными организациями (Всемирный банк, МВФ). Однако в этот же период накопилась критика: фрагментация государственного управления, рост транзакционных издержек, снижение мотивации госслужащих из-за чрезмерного контроля, а также случаи, когда погоня за количественными показателями приводила к падению качества услуг. В ответ на недостатки NPM с середины 2000-х годов начала формироваться парадигма «пост-нового государственного менеджеризма» или «ценностно-ориентированного управления» (Public Value Management), которая стремится сохранить достоинства NPM (эффективность, ориентация на результат), но дополнить их акцентом на сотрудничество, этику и общественные ценности.

Ключевые принципы и характеристики

Новый государственный менеджеризм представляет собой набор взаимосвязанных принципов, которые отличают его от классической бюрократической модели:

• Ориентация на результат (Performance Management). Вместо контроля за соблюдением процедур и правил, основное внимание уделяется достижению измеримых целей и показателей эффективности (KPI). Устанавливаются четкие стандарты качества услуг и сроки их предоставления.
• Децентрализация и автономия. Управленческие полномочия и ответственность передаются на более низкие уровни — в регионы, муниципалитеты или отдельные агентства. Руководители получают свободу в распоряжении ресурсами (бюджетом, персоналом) в обмен на ответственность за результаты.
• Конкуренция и квази-рынки. В сферу предоставления публичных услуг внедряются рыночные механизмы. Государство перестает быть монопольным поставщиком и начинает заказывать услуги у частных компаний или некоммерческих организаций на конкурсной основе (аутсорсинг, государственно-частное партнерство). Внутри государственного сектора также создаются элементы конкуренции (например, школы или больницы конкурируют за учеников/пациентов).
• Ориентация на «клиента» (Customer Orientation). Граждане рассматриваются как потребители государственных услуг. Вводится практика «службы одного окна», упрощаются административные процедуры, разрабатываются стандарты обслуживания и системы обратной связи (жалобы, опросы удовлетворенности).
• Разделение политических и операционных функций. Четкое разграничение между формированием политики (policy-making), которое остается за министерствами, и ее исполнением (service delivery), которое передается специализированным агентствам или частным подрядчикам. Это позволяет повысить профессионализм и снизить политическое вмешательство в операционную деятельность.
• Контрактация и оплата по результатам. Отношения между государством (заказчиком) и исполнителем (агентством, частной компанией) оформляются в виде контракта, в котором фиксируются объемы, качество и сроки предоставления услуг. Оплата труда государственных служащих частично или полностью привязывается к достижению установленных показателей.
• Экономия и сокращение издержек. Акцент на снижении бюджетных расходов, оптимизации штатной численности, внедрении современных информационных технологий и методов управления (например, бережливого производства).

Основные инструменты и методы

Для реализации принципов NPM используется широкий набор управленческих инструментов:

• Программно-целевое бюджетирование (Performance-Based Budgeting). Бюджет формируется не по статьям расходов (зарплата, коммунальные услуги), а под конкретные программы и цели, с четкой привязкой к ожидаемым результатам.
• Система сбалансированных показателей (Balanced Scorecard). Используется для стратегического планирования и оценки деятельности организации по нескольким измерениям: финансы, клиенты, внутренние процессы, обучение и развитие.
• Аутсорсинг и государственно-частное партнерство (ГЧП). Передача непрофильных или вспомогательных функций (уборка, охрана, IT-обслуживание) на внешний подряд. ГЧП применяется для строительства и эксплуатации крупных инфраструктурных объектов (дороги, больницы, школы).
• Управление по результатам (Management by Objectives). Постановка целей на всех уровнях управления, регулярный мониторинг их достижения и корректировка планов.
• Электронное правительство (E-Government). Перевод государственных услуг в цифровой формат, что снижает административную нагрузку, повышает прозрачность и доступность.
• Система оценки эффективности (Performance Appraisal). Внедрение формализованных процедур оценки работы госслужащих, включая аттестацию, рейтингование и оплату по результатам.

Критика и ограничения

Несмотря на широкое распространение, новый государственный менеджеризм подвергается критике по ряду направлений:

• Фрагментация и потеря координации. Разделение функций на множество агентств и контрактов приводит к дублированию, несогласованности действий и затрудняет решение комплексных, межведомственных проблем (например, борьба с бедностью или изменение климата).
• Снижение мотивации и профессионализма. Чрезмерный акцент на количественных показателях может приводить к «игре с цифрами», манипуляции данными и снижению внутренней мотивации госслужащих, которые начинают работать ради выполнения плана, а не ради общественного блага.
• Игнорирование специфики публичного сектора. Рыночные механизмы не всегда применимы к сферам, где отсутствует конкуренция (например, судебная система, оборона) или где результат трудно измерить (образование, социальная работа). Попытки «коммерциализировать» такие сферы могут нанести вред их качеству.
• Рост транзакционных издержек. Разработка контрактов, мониторинг их исполнения, проведение тендеров и оценка результатов требуют значительных затрат времени и ресурсов, которые могут превышать полученную экономию.
• Угроза социальной справедливости. Ориентация на «клиента» и конкуренция могут привести к тому, что государственные учреждения будут обслуживать в первую очередь «выгодных» (платежеспособных) клиентов, игнорируя потребности наиболее уязвимых групп населения.

Примеры применения в России

В России элементы нового государственного менеджеризма начали внедряться с 2000-х годов в рамках административной реформы и реформы бюджетного процесса. К числу наиболее заметных примеров относятся:

• Переход к программно-целевому бюджетированию. С 2010 года бюджет России формируется на основе государственных программ, что формально соответствует принципам NPM.
• Оценка эффективности деятельности органов власти. Внедрены системы KPI для оценки работы губернаторов, региональных и муниципальных администраций, а также федеральных министерств.
• Создание автономных учреждений (АУ). В сфере образования и здравоохранения часть бюджетных учреждений была преобразована в автономные, что дало им большую хозяйственную самостоятельность.
• Аутсорсинг и ГЧП. Широко применяется передача на аутсорсинг вспомогательных функций (уборка, питание в больницах, охрана школ). Активно развивается механизм концессионных соглашений (ГЧП) в инфраструктурных проектах.
• Электронное правительство (Портал «Госуслуги»). Один из наиболее успешных примеров реализации принципа ориентации на клиента, значительно упростивший доступ граждан к государственным услугам.

Вместе с тем, эксперты отмечают, что внедрение NPM в России носит фрагментарный характер и часто сталкивается с сохранением сильной бюрократической традиции, недостатком конкуренции и политическим давлением.

Источники

• Hood, C. (1991). «A Public Management for All Seasons?» Public Administration, 69(1), 3-19.
• Osborne, D., & Gaebler, T. (1992). Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. Addison-Wesley.
• Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2011). Public Management Reform: A Comparative Analysis — New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. Oxford University Press.
• Барабашев, А. Г., & Клименко, А. В. (2016). Государственное управление: от бюрократии к менеджеризму. Издательский дом НИУ ВШЭ.
• Доклады ОЭСР (OECD Public Governance Reviews) по вопросам реформы государственного управления.