Сендайская рамочная программа

Сендайская рамочная программа — это международный документ, принятый под эгидой ООН, определяющий глобальные приоритеты и задачи в области снижения риска бедствий (disaster risk reduction, DRR) на период 2015–2030 годов. Она была утверждена 18 марта 2015 года на Третьей Всемирной конференции ООН по снижению риска бедствий, проходившей в городе Сендай (Япония). Программа пришла на смену Хиогской рамочной программе действий (2005–2015) и стала основным документом, координирующим усилия государств, международных организаций и местных сообществ по предотвращению новых и сокращению существующих рисков, связанных с природными, техногенными и биологическими опасностями.

История разработки

Предпосылкой к созданию Сендайской рамочной программы стало осознание недостаточной эффективности предыдущих международных соглашений. Хиогская рамочная программа (ХРПД), принятая в 2005 году после катастрофического цунами в Индийском океане, была нацелена на повышение устойчивости сообществ к бедствиям. Однако анализ её реализации, проведённый в 2010-х годах, показал, что, несмотря на прогресс в отдельных странах, глобальные экономические потери от стихийных бедствий продолжали расти, а число пострадавших людей оставалось высоким. Кроме того, ХРПД не уделяла достаточного внимания таким аспектам, как управление рисками на уровне местных сообществ, роль частного сектора и интеграция мер по снижению рисков в политику устойчивого развития.

Процесс разработки нового документа начался в 2012 году с серии региональных и тематических консультаций. В них участвовали представители правительств, научных кругов, неправительственных организаций, корпораций и гражданского общества. Ключевым моментом стало включение в повестку дня целей устойчивого развития (ЦУР) и Парижского соглашения по климату (2015). Сендайская рамочная программа была задумана как взаимодополняющий элемент этих глобальных инициатив, подчёркивающий, что снижение риска бедствий является необходимым условием для достижения устойчивого развития.

Конференция в Сендае прошла с 14 по 18 марта 2015 года. В ней приняли участие более 6500 делегатов из 187 государств, включая глав государств и правительств. Итоговый документ был принят единогласно. Выбор города Сендай был символическим: 11 марта 2011 года этот регион пострадал от мощного землетрясения и цунами, которые привели к аварии на АЭС «Фукусима-1». Таким образом, программа стала прямым ответом на уроки одной из самых разрушительных катастроф XXI века.

Структура и основные положения

Сендайская рамочная программа состоит из преамбулы, семи глобальных целевых показателей, четырёх приоритетных направлений действий и раздела, посвящённого механизмам реализации и мониторинга.

Цель и ожидаемый результат

Главная цель программы — «существенное снижение риска бедствий и потерь от них в жизни людей, средствах к существованию, здоровье, экономике, физической, социальной, культурной и экологической сферах». Ожидаемый результат формулируется как «устойчивое развитие, свободное от риска бедствий».

Семь глобальных целевых показателей

Для оценки прогресса к 2030 году были установлены семь конкретных количественных целей (A–G):

A: Существенно снизить глобальную смертность от бедствий к 2030 году по сравнению с уровнем 2005–2015 годов.
B: Существенно сократить число пострадавших людей (раненых, потерявших жильё, лишившихся средств к существованию) в глобальном масштабе.
C: Снизить прямые экономические потери от бедствий по отношению к глобальному валовому внутреннему продукту (ВВП).
D: Уменьшить ущерб критической инфраструктуре (здравоохранение, образование, транспорт, энергетика) и нарушения в предоставлении базовых услуг.
E: Увеличить количество стран, имеющих национальные и местные стратегии снижения риска бедствий, к 2020 году.
F: Значительно улучшить международное сотрудничество и поддержку развивающихся стран в области снижения риска бедствий.
G: Повысить доступность и использование систем раннего предупреждения о множественных опасностях, а также информации и оценок рисков для населения.

Четыре приоритетных направления действий

Программа выделяет четыре ключевых направления, по которым должны действовать государства и другие заинтересованные стороны:

Приоритет 1: Понимание риска бедствий

Это направление подчёркивает, что эффективное управление рисками невозможно без их глубокого понимания. Оно включает:

Сбор, анализ и распространение данных о природных, техногенных и биологических опасностях, уязвимости и подверженности населения.
Развитие научных исследований, моделирование рисков и создание карт опасностей.
Обучение населения и повышение осведомлённости о рисках на всех уровнях — от школ до правительств.
Учёт исторического опыта и местных знаний.

Приоритет 2: Укрепление управления рисками бедствий

Это направление касается институциональных и правовых механизмов. Оно предполагает:

Разработку и внедрение национальных и местных стратегий снижения риска бедствий, согласованных с другими отраслевыми политиками (планирование, строительство, экология).
Чёткое распределение ответственности между государственными органами, частным сектором и гражданским обществом.
Создание или укрепление национальных координационных органов по снижению риска бедствий.
Обеспечение финансовой устойчивости мер по снижению рисков (включение в бюджеты, страхование).

Приоритет 3: Инвестиции в снижение риска бедствий для повышения устойчивости

Это наиболее практическое направление, ориентированное на конкретные действия и финансовые вложения. Оно включает:

Строительство и реконструкцию зданий, дорог, мостов, линий электропередач и других объектов инфраструктуры с учётом сейсмической, климатической и иной устойчивости (строительные нормы и правила).
Развитие систем раннего предупреждения, мониторинга и оповещения населения.
Защиту экосистем (лесов, болот, коралловых рифов) как естественных барьеров от бедствий.
Создание финансовых резервов и механизмов страхования для быстрого восстановления после катастроф.

Приоритет 4: Повышение готовности к бедствиям и обеспечение эффективного восстановления и реабилитации

Это направление фокусируется на действиях до, во время и после бедствия. Оно требует:

Разработки и регулярного обновления планов действий в чрезвычайных ситуациях на всех уровнях.
Проведения учений и тренировок для населения и спасательных служб.
Обеспечения готовности систем здравоохранения и социальной защиты к массовым поступлениям пострадавших.
Принципа «Build Back Better» (восстанавливать лучше, чем было) — восстановление после бедствия должно не просто возвращать объекты в прежнее состояние, а делать их более устойчивыми к будущим угрозам.

Механизмы реализации и мониторинга

Реализация Сендайской рамочной программы не является юридически обязательной для государств, но она носит политически обязывающий характер. Основная ответственность за её выполнение лежит на национальных правительствах, которые должны адаптировать глобальные цели к своим условиям.

Для мониторинга прогресса используется система показателей, разработанная Управлением ООН по снижению риска бедствий (UNDRR). Страны ежегодно отчитываются о достижении семи глобальных целей, а также о реализации национальных стратегий. Эти данные публикуются в Глобальном докладе по оценке риска бедствий (GAR), который выходит раз в два года.

Ключевую роль в координации играет UNDRR, которое оказывает техническую помощь, организует региональные платформы и Глобальную платформу по снижению риска бедствий, проводимую раз в два года в Женеве (Швейцария).

Связь с другими глобальными повестками

Сендайская рамочная программа является неотъемлемой частью глобальной повестки устойчивого развития на период до 2030 года. Она тесно связана с:

Целями устойчивого развития (ЦУР): Снижение риска бедствий прямо упоминается в нескольких ЦУР, особенно в ЦУР 1 (ликвидация нищеты), ЦУР 11 (устойчивые города и населённые пункты) и ЦУР 13 (борьба с изменением климата). Многие индикаторы ЦУР и Сендайской программы взаимосвязаны.
Парижским соглашением по климату: Изменение климата усиливает частоту и интенсивность многих стихийных бедствий (наводнения, засухи, ураганы). Сендайская программа предоставляет инструменты для адаптации к этим изменениям и управления климатическими рисками.
Новой городской повесткой (Хабитат III): Урбанизация увеличивает концентрацию людей и активов в зонах риска. Программа подчёркивает необходимость устойчивого городского планирования и строительства.

Критика и вызовы

Несмотря на широкую поддержку, Сендайская рамочная программа сталкивается с рядом критических замечаний и практических вызовов:

Недостаточное финансирование: По оценкам UNDRR, глобальные инвестиции в снижение риска бедствий остаются значительно ниже необходимого уровня. Средства часто выделяются на ликвидацию последствий катастроф, а не на превентивные меры.
Сложность мониторинга: Сбор данных по всем семи глобальным целям требует значительных административных и технических ресурсов, особенно в развивающихся странах. Качество и сопоставимость данных часто вызывают вопросы.
Политическая воля: Реализация долгосрочных мер по снижению рисков не всегда является приоритетом для правительств, особенно в условиях краткосрочных политических циклов. Экономические выгоды от превентивных вложений часто неочевидны в ближайшей перспективе.
Неравенство в возможностях: Развивающиеся страны, наиболее уязвимые к бедствиям, часто имеют наименьшие возможности для реализации программы. Международная помощь не всегда достигает нуждающихся в полном объёме.
Учёт новых рисков: Программа была принята до пандемии COVID-19, которая показала, что биологические опасности (эпидемии) могут быть не менее разрушительными, чем природные катастрофы. Хотя в текст программы включены биологические риски, практические механизмы управления ими оказались недостаточно развитыми.

Применение в России

Российская Федерация активно участвует в реализации Сендайской рамочной программы. В 2016 году была утверждена «Концепция государственной политики в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций до 2030 года», которая во многом опирается на принципы Сендайской программы. Основным исполнителем является Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Россия регулярно предоставляет отчёты в UNDRR, участвует в региональных и глобальных платформах, а также оказывает техническую и гуманитарную помощь другим странам в области предупреждения и ликвидации последствий бедствий.

Источники

Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030. United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNDRR), 2015.
Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction (GAR). UNDRR, 2015, 2019, 2022.
Хиогская рамочная программа действий на 2005–2015 годы: Создание потенциала противодействия бедствиям. ООН, 2005.
Концепция государственной политики в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций до 2030 года. Утверждена Указом Президента РФ от 11 января 2018 г. № 12.
Доклад о реализации Сендайской рамочной программы по снижению риска бедствий в Российской Федерации. МЧС России, 2020.

BFOmetr — база данных и аналитика по компаниям России.

На главную BFOmetr →