Стабилизационный фонд

Стабилизационный фонд — это государственный резервный фонд, формируемый за счёт дополнительных доходов бюджета в периоды благоприятной экономической конъюнктуры (например, высоких цен на экспортные сырьевые товары). Основной целью фонда является аккумулирование средств для покрытия дефицита бюджета в периоды спада, а также для сглаживания макроэкономических колебаний, связанных с волатильностью государственных доходов.

История создания

Стабилизационный фонд Российской Федерации был учреждён 1 января 2004 года в соответствии с постановлением Правительства РФ от 23 января 2004 года № 37 «О порядке формирования и использования средств Стабилизационного фонда Российской Федерации». Идея его создания возникла в контексте повышения мировых цен на нефть, которые в 2000-х годах привели к значительному росту доходов федерального бюджета. До этого периода нефтегазовые доходы практически полностью шли на текущие расходы государства, что делало бюджет крайне уязвимым к падению цен на энергоносители.

Формирование фонда было впервые законодательно закреплено в Бюджетном кодексе РФ. Источниками его пополнения стали дополнительные доходы, полученные в результате превышения фактической цены на нефть над базовой (отсечения), установленной законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В 2004 году базовая цена была установлена на уровне 20 долларов США за баррель, а с 2005 года — 27 долларов. Также фонд мог пополняться за счёт остатков средств федерального бюджета на начало финансового года.

Первые поступления в Стабилизационный фонд начались в конце 2004 года, а к 2008 году его объём достиг пикового значения — около 3,85 триллиона рублей (примерно 157 миллиардов долларов США по курсу на тот момент). Средства фонда размещались в высоконадёжных иностранных ценных бумагах, в основном в долговых обязательствах правительств США, Германии, Великобритании и других стран с суверенным рейтингом «ААА».

Реорганизация и создание Резервного фонда

В связи с мировым финансовым кризисом 2008–2009 годов механизм использования Стабилизационного фонда оказался недостаточно гибким. Из-за резкого падения доходов бюджета и необходимости финансировать антикризисные меры было принято решение о реорганизации фонда. С 1 февраля 2008 года Стабилизационный фонд был разделён на две части: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ). Основанием послужило внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ.

Резервный фонд предназначался для финансирования дефицита бюджета в периоды падения цен на нефть. Его размер был привязан к нормативной величине, составлявшей 10% от прогнозируемого объёма ВВП на соответствующий финансовый год. Средства Резервного фонда также размещались в консервативные иностранные активы. Фонд национального благосостояния был ориентирован на долгосрочные проекты, в первую очередь связанные с пенсионной системой и развитием инфраструктуры, и мог вкладываться в более рисковые активы (в том числе в российские ценные бумаги).

Механизм пополнения этих фондов остался схожим: все нефтегазовые доходы бюджета (включая налоги на добычу полезных ископаемых, экспортные пошлины на нефть, газ и нефтепродукты) сверх установленной базовой цены на нефть направлялись сначала в Резервный фонд, а после его достижения нормативного объёма — в ФНБ.

Правила формирования и расходования

Первоначально Стабилизационный фонд формировался по простому принципу: при превышении среднемесячной цены на нефть марки Urals над базовой ценой 27 долларов за баррель излишек доходов зачислялся в фонд. Расходование средств было возможно только для покрытия дефицита бюджета, но в строго определённых случаях, а также для досрочного погашения государственного внешнего долга. Например, в 2005–2007 годах из фонда были перечислены средства на досрочное погашение долгов перед МВФ, Парижским клубом кредиторов и Внешэкономбанком.

После реорганизации 2008 года правила стали более детальными. Пополнение Резервного фонда и ФНБ осуществляется за счёт:

• Нефтегазовых доходов, превышающих утверждённую законом о бюджете базовую цену на нефть (до 2019 года она ежегодно индексировалась на уровень инфляции).
• Доходов от управления средствами фондов (проценты по депозитам, купоны по облигациям).
• Остатков средств на счетах фондов на начало финансового года.

Расходование Резервного фонда допускалось только на финансовое обеспечение дефицита бюджета (включая субсидии регионам) и на досрочное погашение долгов. ФНБ, помимо этого, мог использоваться для софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан, покрытия дефицита Пенсионного фонда, а также на инвестиционные проекты.

Ключевым изменением стало введение «бюджетного правила» в 2013 году, которое жёстко увязывало объём расходов федерального бюджета с долгосрочным уровнем цен на нефть (сначала 43 доллара за баррель в ценах 2017 года, затем — 40 долларов плюс индексация на 2% в год). Это правило значительно повысило устойчивость бюджета к нефтяным шокам.

Ликвидация Резервного фонда

В 2017 году, после продолжительного периода низких цен на нефть (2014–2016 годы), Резервный фонд был существенно истощён. К концу 2016 года его объём сократился до 4,3 триллиона рублей по сравнению с пиковым значением в 5,7 триллиона рублей (около 87,6 миллиарда долларов) в 2011 году. Для финансирования дефицита бюджета правительство решило объединить Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

С 1 февраля 2017 года Резервный фонд был упразднён, а его средства полностью переведены в ФНБ. Все функции по сглаживанию бюджетных колебаний перешли к ФНБ, правила расходования которого были скорректированы. ФНБ стал своего рода «накопителем», который должен аккумулировать ресурсы как для покрытия дефицита, так и для долгосрочных проектов.

Итоги и значение

Стабилизационный фонд (и его правопреемники) сыграл важную роль в фискальной политике России. Его существование позволило:

• Значительно снизить зависимость федерального бюджета от колебаний цен на энергоносители. За счёт накопленных средств удалось профинансировать дефицит в кризисные 2009 и 2015–2016 годы без резкого увеличения государственного долга.
• Сократить внешний долг. Досрочное погашение задолженности перед международными организациями повысило рейтинг кредитоспособности страны.
• Создать резерв для поддержки пенсионной системы и экономики в периоды кризисов.

В то же время существовала критика данного механизма. Указывалось, что аккумулирование средств в стабфондах является формой «консервации» ресурсов, которые могли бы быть направлены на развитие инфраструктуры, здравоохранения или образования. Противники также отмечали, что средства фонда размещались в иностранных активах, что фактически финансировало экономики других стран. Сторонники же подчёркивали, что такая политика была вынужденной мерой для сдерживания инфляции и укрепления макроэкономической стабильности.

Несмотря на ликвидацию отдельного Резервного фонда, сам принцип фискального резервирования остаётся одним из ключевых элементов бюджетной системы России. В 2020-х годах, после очередного повышения цен на энергоносители, объём ФНБ вновь начал расти, достигнув к середине 2022 года исторического максимума в рублёвом эквиваленте (более 10 триллионов рублей). Однако в условиях санкционного давления и закрытия российского рынка для западных инвесторов размещение средств ФНБ претерпело изменения: часть активов была переведена в золото и валюту дружественных стран.

Источники

• Бюджетный кодекс Российской Федерации (глава 13.2 «Нефтегазовые доходы федерального бюджета, использование средств Фонда национального благосостояния и его формирование»).
• Постановление Правительства РФ от 23 января 2004 г. № 37 «О порядке формирования и использования средств Стабилизационного фонда Российской Федерации».
• Данные Счётной палаты РФ и Федерального казначейства за 2004–2008 годы.
• Официальные пресс-релизы Министерства финансов РФ за 2004–2023 гг.
• Аналитические доклады Центрального банка РФ и Всемирного банка по бюджетной политике России.