Указ Президента РФ от 16 ноября 1992 года № 1392

Указ Президента РФ от 16 ноября 1992 года № 1392 — нормативный правовой акт, изданный Президентом Российской Федерации Борисом Ельциным, который утвердил «Временное положение о порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, а также о порядке проведения выборов глав администраций». Документ стал одним из ключевых в процессе формирования системы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации в переходный период после распада СССР и определил механизм замещения должностей руководителей регионов на время до принятия нового законодательства.

Исторический контекст

После распада Советского Союза в декабре 1991 года и начала радикальных экономических реформ в России возникла необходимость в создании новой системы управления на местах. В 1991—1992 годах большинство глав администраций (губернаторов) назначались Президентом РСФСР (затем РФ) без чётко прописанной процедуры, что порождало правовую неопределённость. Конституция РСФСР 1978 года, действовавшая с поправками, не содержала детальных норм о порядке формирования исполнительной власти в регионах. Указ № 1392 был призван временно урегулировать этот вопрос, пока не будет принят федеральный закон о местном самоуправлении и организации власти в субъектах Федерации.

Содержание указа

Указ состоял из преамбулы и нескольких разделов, утверждавших Временное положение. Ключевые положения документа включали:

Назначение глав администраций

• Главы администраций краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга) назначались на должность Президентом РФ.
• Кандидатуры вносились Председателем Правительства РФ или по его поручению заместителями Председателя.
• Президент имел право отклонить предложенную кандидатуру и потребовать новую.
• Срок полномочий назначаемого главы администрации не устанавливался — он работал до момента вступления в должность вновь избранного главы (после проведения выборов).

Освобождение от должности

• Президент РФ мог освободить главу администрации от должности в случаях:
• нарушения Конституции и законов РФ;
• неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей;
• совершения действий, дискредитирующих органы государственной власти;
• по собственному желанию;
• по состоянию здоровья.
• Решение об освобождении оформлялось указом Президента.

Проведение выборов

• Указ предусматривал, что выборы глав администраций должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
• Порядок выборов определялся отдельными законодательными актами (впоследствии — федеральными законами и указами).
• До проведения выборов главы администраций продолжали исполнять обязанности на основании назначения.

Переходные положения

• Указ признавал утратившими силу ряд более ранних актов, в том числе Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 года № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР».
• Предписывалось Правительству РФ в трёхмесячный срок подготовить проекты законов о выборах глав администраций и о статусе глав администраций.

Значение и последствия

Указ № 1392 стал важным этапом в становлении института губернаторства в современной России. Он закрепил за Президентом право назначать глав регионов, что в условиях политической нестабильности и слабости законодательной базы обеспечивало вертикаль исполнительной власти. В то же время документ носил временный характер и не решал проблему легитимности региональных руководителей, что вызывало критику со стороны части региональных элит и демократической общественности.

Развитие законодательства

• В 1994—1995 годах были приняты первые федеральные законы, регулирующие выборы глав администраций (например, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года).
• В 1996 году Указом Президента РФ № 951 были утверждены новые «Временные положения» о порядке проведения выборов глав администраций, которые уточняли процедуру.
• В 1999 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который окончательно заменил указное регулирование.

Критика

• Противники указывали на неконституционность назначения глав регионов Президентом без участия местных представительных органов.
• Отмечалась возможность злоупотреблений: Президент мог увольнять неугодных глав без формальных оснований.
• Отсутствие фиксированного срока полномочий создавало риск бесконечного нахождения у власти назначенцев.

Хронология применения

• С 1992 по 1995 год большинство глав администраций в России были назначенными (исключение составляли некоторые республики, где главы избирались местными советами или населением).
• Первые выборы глав администраций в ряде регионов прошли в 1995—1996 годах, но в некоторых субъектах (например, в Москве) выборы не проводились до 1999 года.
• Указ № 1392 фактически утратил силу после принятия Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, который установил единый порядок формирования исполнительной власти в регионах.

Источники

• Указ Президента Российской Федерации от 16 ноября 1992 года № 1392 «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. — 1992. — № 21. — Ст. 1741.
• Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 года) — закрепила принципы организации исполнительной власти.
• Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
• Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс. — М.: Норма, 2014. — Т. 2. — Гл. 12.
• Медушевский А. Н. Российская модель конституционного развития: от советского к постсоветскому федерализму // Сравнительное конституционное обозрение. — 2005. — № 4.