25-я поправка к Конституции США

Двадцать пятая поправка к Конституции США (англ. Twenty-fifth Amendment to the United States Constitution) — это поправка к Конституции Соединённых Штатов Америки, ратифицированная в 1967 году, которая устанавливает порядок замещения должности президента и вице-президента в случае их смерти, отставки, отстранения от должности (импичмента) или временной неспособности исполнять свои обязанности. Поправка призвана устранить неопределённость, существовавшую в Основном законе относительно передачи власти в экстренных ситуациях, и закрепить процедуру, позволяющую исполнительной ветви власти функционировать непрерывно.

Предпосылки принятия

До принятия 25-й поправки Конституция США содержала лишь общие положения о замещении президента. Статья II, раздел 1, гласила, что в случае «отстранения Президента от должности, или его смерти, отставки, или неспособности осуществлять полномочия и обязанности указанной должности» они переходят к вице-президенту. Однако документ не определял, что считать «неспособностью», кто и как должен её устанавливать, а также не предусматривал порядка заполнения вакансии вице-президента.

На протяжении истории США возникали ситуации, когда отсутствие чётких правил создавало конституционный кризис. Наиболее известные случаи:

• Смерть президента Уильяма Генри Гаррисона (1841). Гаррисон умер через месяц после вступления в должность. Вице-президент Джон Тайлер принял на себя полномочия, но возникли споры о том, становится ли он полноправным президентом или лишь исполняющим обязанности. Тайлер настоял на полном президентстве, создав прецедент.
• Тяжёлые болезни президентов. В XX веке несколько президентов перенесли серьёзные заболевания, которые делали их временно недееспособными. Например, президент Вудро Вильсон в 1919 году перенёс инсульт, после которого фактически не мог управлять страной в течение нескольких месяцев. Вице-президент Томас Маршалл не предпринял действий, опасаясь обвинений в узурпации власти. Аналогичная ситуация сложилась после покушения на президента Рональда Рейгана в 1981 году, когда он находился в операционной, а вице-президент Джордж Буш-старший был в отъезде.
• Убийство президента Джона Кеннеди (1963). После гибели Кеннеди вице-президент Линдон Джонсон стал президентом, но пост вице-президента остался вакантным на 14 месяцев. В условиях Холодной войны и ядерной угрозы отсутствие вице-президента, который мог бы немедленно принять на себя командование, рассматривалось как серьёзная уязвимость.

Именно убийство Кеннеди стало непосредственным толчком к разработке поправки. Конгресс США начал работу над ней в 1963 году, а окончательный текст был предложен штатам для ратификации в 1965 году.

Процесс ратификации

25-я поправка была предложена 88-м Конгрессом США 6 июля 1965 года. Для вступления в силу требовалось её одобрение законодательными собраниями трёх четвертей (тогда 38 из 50) штатов. Процесс ратификации завершился 10 февраля 1967 года, когда Невада стала 38-м штатом, одобрившим поправку. Официально она вступила в силу 23 февраля 1967 года.

Содержание поправки

Поправка состоит из четырёх разделов, каждый из которых регулирует конкретную ситуацию.

Раздел 1: Смерть, отставка или отстранение президента

Этот раздел закрепляет прецедент, установленный Джоном Тайлером: в случае отстранения президента от должности, его смерти или отставки вице-президент становится президентом. Формулировка «становится президентом» (becomes President) исключает двусмысленность, существовавшую ранее.

Раздел 2: Вакансия вице-президента

Впервые в истории США устанавливается порядок заполнения вакансии вице-президента. Если этот пост становится вакантным, президент назначает нового вице-президента, который вступает в должность после утверждения обеими палатами Конгресса США (Палатой представителей и Сенатом) простым большинством голосов. Ранее, если вице-президент умирал, уходил в отставку или становился президентом, его пост оставался незанятым до следующих выборов.

Раздел 3: Добровольная передача полномочий

Этот раздел позволяет президенту временно передать свои полномочия вице-президенту, направив письменное уведомление временному председателю Сената и спикеру Палаты представителей. В таком случае вице-президент становится исполняющим обязанности президента до тех пор, пока президент не направит новое письменное уведомление о том, что он вновь способен исполнять свои обязанности. Данная процедура применялась несколько раз, в основном для передачи власти на время медицинских процедур под общим наркозом.

Раздел 4: Принудительная передача полномочий

Это наиболее сложный и спорный раздел поправки. Он устанавливает механизм, позволяющий отстранить президента от власти против его воли, если он неспособен исполнять свои обязанности, но не может или не желает добровольно передать полномочия. Инициатива может исходить от вице-президента и большинства членов кабинета (глав исполнительных департаментов). Они направляют письменное заявление Конгрессу о неспособности президента. В этом случае вице-президент немедленно становится исполняющим обязанности президента.

Если президент оспаривает эту неспособность, он направляет своё письменное заявление Конгрессу. Тогда вице-президент и кабинет имеют четыре дня, чтобы повторно заявить о неспособности президента. Если они это делают, Конгресс должен собраться в течение 48 часов и в течение 21 дня принять решение. Для отстранения президента требуется две трети голосов в обеих палатах. Если Конгресс не принимает такого решения, президент возвращается к исполнению своих обязанностей. Раздел 4 ни разу не применялся на практике.

Применение поправки

25-я поправка применялась несколько раз, главным образом в соответствии с Разделами 2 и 3.

Применение Раздела 2

Раздел 2 был использован дважды, оба раза в связи с отставкой вице-президента и последующим назначением нового:

1. 1973 год: Вице-президент Спиро Агню ушёл в отставку из-за обвинений в коррупции. Президент Ричард Никсон назначил на его место Джеральда Форда, который был утверждён Конгрессом.
2. 1974 год: После отставки президента Никсона (в связи с Уотергейтским скандалом) президентом стал Джеральд Форд. Пост вице-президента снова стал вакантным. Форд назначил на него Нельсона Рокфеллера, который также был утверждён Конгрессом. Таким образом, в 1974 году впервые в истории США и президент, и вице-президент не были избраны на свои посты народным голосованием.

Применение Раздела 3

Раздел 3 применялся четырежды, все случаи связаны с плановыми медицинскими процедурами президентов:

1. 1985 год: Президент Рональд Рейган временно передал полномочия вице-президенту Джорджу Бушу-старшему на время операции по удалению полипа из толстой кишки. Это был первый случай применения Раздела 3.
2. 2002 и 2007 годы: Президент Джордж Буш-младший дважды передавал полномочия вице-президенту Дику Чейни на время прохождения колоноскопии под наркозом.
3. 2021 год: Президент Джо Байден передал полномочия вице-президенту Камале Харрис на время плановой медицинской процедуры (колоноскопии) на 1 час 25 минут.

Критика и обсуждение

Несмотря на то, что 25-я поправка считается важным достижением конституционного права США, она подвергается критике по нескольким причинам:

• Неопределённость Раздела 4. Критики отмечают, что определение «неспособности» президента остаётся расплывчатым. Поправка не уточняет, что именно считать неспособностью — физическую болезнь, психическое расстройство, временное помутнение рассудка или же состояние, при котором президент принимает решения, угрожающие национальной безопасности. Это оставляет широкое поле для политических злоупотреблений.
• Политический риск. Применение Раздела 4 может быть воспринято как государственный переворот, особенно если вице-президент и кабинет принадлежат к другой политической фракции внутри партии президента. Страх перед политическими последствиями может удерживать от его применения даже в очевидных случаях.
• Отсутствие механизма для президента. Некоторые эксперты указывают, что поправка не предусматривает возможности для президента добровольно передать полномочия на короткий срок, не опасаясь, что это будет использовано против него. Хотя Раздел 3 существует, он требует письменного уведомления, что может быть затруднительно в экстренной ситуации.
• Сложность процедуры. Процесс, описанный в Разделе 4, является многоступенчатым и требует быстрого принятия решений в условиях кризиса. В реальной ситуации, например, при внезапной недееспособности президента в результате инсульта или теракта, времени на сбор кабинета и голосование в Конгрессе может не быть.

Источники

• Конституция Соединённых Штатов Америки (с поправками).
• Федералист (сборник статей, в т.ч. о преемственности власти).
• Congressional Record, 1965 (обсуждение 25-й поправки в Конгрессе США).
• Feerick, J. D. (1992). The Twenty-Fifth Amendment: Its Complete History and Applications. Fordham University Press.
• Kalt, B. C. (2008). Constitutional Cliffhangers: A Guide for the Perplexed. Yale Law School.