Бюджетное правило

Бюджетное правило — это механизм государственной бюджетной политики, устанавливающий долгосрочные ограничения на объём расходов бюджета в зависимости от уровня цен на сырьевые товары (прежде всего нефть) или иных ненефтегазовых доходов. Основная цель бюджетного правила — снижение зависимости государственных финансов от волатильности конъюнктуры мировых рынков, сглаживание циклических колебаний и накопление резервов в периоды высоких цен для поддержания стабильности в периоды низких. В России бюджетное правило действует с 2004 года (в различных формах) и является ключевым элементом макроэкономической политики.

История

Предпосылки введения

В начале 2000-х годов экономика России характеризовалась высокой зависимостью от экспорта энергоносителей. Рост мировых цен на нефть в 2000–2004 годах привёл к значительному увеличению доходов федерального бюджета, что создавало риски «голландской болезни» (укрепление реального курса рубля, снижение конкурентоспособности несырьевых секторов) и перегрева экономики. В 2003 году правительство приняло решение о создании Стабилизационного фонда, который стал первым инструментом бюджетного правила.

Стабилизационный фонд (2004–2008)

В 2004 году был создан Стабилизационный фонд Российской Федерации. Правило предусматривало, что все дополнительные доходы от превышения базовой цены на нефть (установленной на уровне 20 долларов за баррель) направляются в фонд. Средства фонда инвестировались в высоконадёжные иностранные ценные бумаги, что позволяло стерилизовать избыточную денежную массу и сдерживать инфляцию. К 2008 году объём фонда достиг 3,8 трлн рублей (около 150 млрд долларов).

Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (2008–2013)

В 2008 году Стабилизационный фонд был разделён на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ). Резервный фонд предназначался для покрытия дефицита бюджета в случае падения цен на нефть, а ФНБ — для финансирования долгосрочных проектов (пенсионное обеспечение, инфраструктура). Базовая цена на нефть была повышена до 27 долларов за баррель. В 2012 году правило было скорректировано: базовая цена установлена на уровне 45 долларов за баррель.

Модификация 2013–2015 годов

В 2013 году вступило в силу новое бюджетное правило, которое привязывало расходы не к текущим, а к прогнозным ценам на нефть. Базовая цена была установлена на уровне 91 доллара за баррель (средняя за 10 лет). Однако в 2014–2015 годах из-за резкого падения цен на нефть и введения санкций правило было фактически приостановлено: дефицит бюджета покрывался за счёт Резервного фонда.

Современное бюджетное правило (с 2017 года)

В 2017 году было принято новое бюджетное правило, которое действует с модификациями до настоящего времени. Базовая цена на нефть марки Urals была установлена на уровне 40 долларов за баррель (с ежегодной индексацией на 2% с 2018 года). Все нефтегазовые доходы, полученные сверх этой цены, направляются в ФНБ. В 2022 году, после начала специальной военной операции на Украине и введения масштабных санкций, правило было временно приостановлено, но в 2023 году восстановлено с корректировками: базовая цена была повышена до 60 долларов за баррель, а объём покупок валюты в рамках правила ограничен.

Механизм действия

Основные параметры

Современное бюджетное правило в России включает следующие ключевые элементы:

• Базовая цена на нефть — уровень, при котором нефтегазовые доходы считаются «нормальными». Превышение этой цены ведёт к изъятию сверхдоходов.
• Предельный объём расходов — максимально допустимая сумма расходов федерального бюджета, рассчитываемая как сумма ненефтегазовых доходов, нефтегазовых доходов при базовой цене и расходов на обслуживание долга.
• Фонд национального благосостояния — аккумулятор сверхдоходов, средства которого могут использоваться для покрытия дефицита бюджета при падении цен ниже базового уровня, а также для финансирования инфраструктурных проектов.

Порядок расчёта

Расходы бюджета на очередной финансовый год определяются по формуле: \[ \text{Расходы} = \text{Ненефтегазовые доходы} + \text{Нефтегазовые доходы при базовой цене} + \text{Расходы на обслуживание долга} \] Фактические нефтегазовые доходы, превышающие расчётные (при базовой цене), направляются в ФНБ. Если фактические доходы ниже расчётных, дефицит покрывается за счёт средств ФНБ.

Операции на валютном рынке

Для стерилизации избыточной рублёвой ликвидности Минфин России осуществляет покупку иностранной валюты (доллары, евро, юани) на сумму дополнительных нефтегазовых доходов. Эти операции проводятся на Московской бирже в рамках механизма «бюджетного правила». В 2023 году, в условиях санкционных ограничений, покупка валюты была ограничена, а часть средств ФНБ направлялась на покупку золота.

Классификация

Бюджетные правила можно классифицировать по нескольким признакам:

По типу ограничения

• Правила на доходы — ограничивают использование сверхдоходов (например, направление в резервные фонды).
• Правила на расходы — устанавливают потолок расходов (например, не более определённого процента ВВП).
• Правила на дефицит — ограничивают размер дефицита бюджета (например, не более 3% ВВП).
• Правила на долг — ограничивают государственный долг (например, не более 60% ВВП).

По степени жёсткости

• Жёсткие правила — автоматически действуют без возможности корректировки (например, направление всех сверхдоходов в фонд).
• Гибкие правила — допускают отклонения при определённых условиях (например, в случае рецессии или чрезвычайных ситуаций).

По объекту регулирования

• Сырьевые правила — привязаны к ценам на сырьё (нефть, газ, металлы).
• Ненефтегазовые правила — привязаны к ненефтегазовым доходам или макроэкономическим показателям (ВВП, инфляция).

Применение в разных странах

Бюджетные правила широко распространены в странах, зависимых от экспорта сырья:

• Норвегия — действует «фискальное правило», согласно которому в бюджет направляется не более 3% от доходов Нефтяного фонда (средства фонда инвестируются в глобальные рынки).
• Чили — правило основано на структурном балансе: расходы планируются исходя из долгосрочных цен на медь и молибден.
• Казахстан — с 2016 года действует правило, ограничивающее трансферты из Национального фонда в бюджет.
• Саудовская Аравия — в 2016 году введено правило, ограничивающее расходы в зависимости от цен на нефть.

Критика

Бюджетное правило в России подвергается критике по нескольким направлениям:

• Избыточная жёсткость — правило может препятствовать финансированию необходимых государственных расходов (образование, здравоохранение, инфраструктура) в периоды низких цен, когда поддержка экономики особенно нужна.
• Влияние на курс рубля — покупка валюты в рамках правила может приводить к искусственному ослаблению рубля, что выгодно экспортёрам, но негативно сказывается на импортёрах и потребителях.
• Недостаточная гибкость — в условиях кризисов (пандемия COVID-19, санкционное давление) правило приостанавливается, что подрывает доверие к его долгосрочной устойчивости.
• Проблема базовой цены — установление базовой цены на нефть является политическим решением, которое может не соответствовать долгосрочным трендам.

Интересные факты

• За время действия бюджетного правила (2004–2023) в ФНБ было накоплено более 15 трлн рублей (около 200 млрд долларов по курсу 2023 года).
• В 2022 году, после приостановки правила, дефицит бюджета России составил 3,9 трлн рублей (2,3% ВВП), что стало максимальным с 2015 года.
• В 2023 году правило было восстановлено с новым механизмом: покупка валюты ограничена 1 трлн рублей в месяц, а базовая цена повышена до 60 долларов за баррель.

Источники

• Бюджетный кодекс Российской Федерации (статьи 96.5–96.12).
• Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов».
• Доклад Министерства финансов РФ «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов».
• Статья «Бюджетное правило: мировой опыт и российская практика» (журнал «Вопросы экономики», 2020).
• Аналитический обзор Банка России «Бюджетное правило и денежно-кредитная политика» (2022).