Федеральный закон «О гражданской обороне

Федеральный закон «О гражданской обороне» — это нормативный правовой акт Российской Федерации, определяющий задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны. Закон устанавливает порядок подготовки и защиты населения, материальных и культурных ценностей на территории страны от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Действующая редакция закона была принята Государственной Думой 12 февраля 1998 года и подписана Президентом Российской Федерации 12 февраля 1998 года, вступив в силу с момента официального опубликования.

История принятия и развития

Предпосылки создания

До принятия Федерального закона «О гражданской обороне» правовое регулирование в этой сфере осуществлялось на основе Закона СССР от 12 октября 1967 года «О всеобщей воинской обязанности» и ряда подзаконных актов, включая постановления Совета Министров СССР. После распада Советского Союза в 1991 году система гражданской обороны Российской Федерации нуждалась в обновлении законодательной базы, соответствующей новым политическим, экономическим и социальным условиям. В 1990-е годы были приняты отдельные указы Президента и постановления Правительства, однако отсутствие единого федерального закона затрудняло координацию мероприятий и финансирование.

Принятие закона в 1998 году

Федеральный закон № 28-ФЗ «О гражданской обороне» был принят 12 февраля 1998 года. Его разработка велась с учётом опыта ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС (1986 год) и землетрясения в Спитаке (1988 год), а также анализа международных подходов к защите населения. Закон впервые на федеральном уровне чётко разграничил полномочия между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями. Он закрепил принцип постоянной готовности сил и средств гражданской обороны, а также обязательность обучения населения способам защиты.

Последующие изменения

За время действия закон неоднократно подвергался изменениям и дополнениям. Наиболее значимые поправки вносились в 2004, 2007, 2011, 2013, 2016 и 2022 годах. В 2004 году, в рамках административной реформы, были уточнены полномочия Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) как федерального органа, осуществляющего управление гражданской обороной. В 2011 году закон был дополнен положениями о создании и поддержании в состоянии постоянной готовности технических систем управления гражданской обороны и систем оповещения населения. В 2022 году, в контексте проведения специальной военной операции на Украине, были внесены изменения, касающиеся порядка эвакуации населения, использования защитных сооружений и привлечения организаций к выполнению мероприятий гражданской обороны в условиях военного времени.

Основные положения закона

Определение и цели

Статья 1 закона даёт определение: гражданская оборона — это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Целями закона являются обеспечение безопасности государства, снижение потерь среди населения и минимизация ущерба экономике.

Задачи в области гражданской обороны

Статья 2 закона перечисляет основные задачи:

1. Обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях.
2. Оповещение населения об опасностях.
3. Эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы.
4. Предоставление населению средств индивидуальной и коллективной защиты.
5. Проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ.
6. Борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие них.
7. Обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому или иному заражению.
8. Санитарная обработка населения, обеззараживание зданий, техники и территорий.
9. Восстановление и поддержание порядка в пострадавших районах.
10. Срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб.
11. Срочное захоронение тел погибших.
12. Обеспечение устойчивости функционирования организаций, необходимых для выживания населения.
13. Обеспечение постоянной готовности сил и средств гражданской обороны.

Полномочия органов власти

Закон детально регламентирует полномочия:

• Президент Российской Федерации — определяет основные направления государственной политики в области гражданской обороны, вводит в действие План гражданской обороны и защиты населения, утверждает структуру и состав сил гражданской обороны.
• Правительство Российской Федерации — организует проведение единой государственной политики, руководит организацией гражданской обороны, устанавливает порядок отнесения территорий к группам по гражданской обороне, а также порядок создания убежищ и иных объектов.
• Федеральные органы исполнительной власти (в первую очередь МЧС России) — осуществляют управление, нормативное регулирование, контроль и координацию деятельности в области гражданской обороны.
• Органы исполнительной власти субъектов РФ — организуют и проводят мероприятия по гражданской обороне на своих территориях, создают и поддерживают в готовности силы и средства, обучают население.
• Органы местного самоуправления — самостоятельно или с привлечением организаций проводят мероприятия по защите населения и территорий муниципальных образований.

Обязанности организаций и граждан

Статья 9 закона обязывает организации:

• Планировать и организовывать проведение мероприятий по гражданской обороне.
• Создавать и поддерживать в состоянии готовности нештатные аварийно-спасательные формирования.
• Обучать своих работников способам защиты.
• Создавать и содержать запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.
• Обеспечивать сохранность защитных сооружений гражданской обороны.

Граждане Российской Федерации обязаны:

• Проходить обучение способам защиты от опасностей.
• Принимать участие в проведении мероприятий по гражданской обороне.
• Оказывать содействие органам государственной власти и местного самоуправления в решении задач гражданской обороны.

Структура и силы гражданской обороны

Руководство

Общее руководство гражданской обороной в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Непосредственное управление возложено на МЧС России. Начальником гражданской обороны является Председатель Правительства Российской Федерации. В субъектах РФ, муниципальных образованиях и организациях руководство осуществляют соответствующие руководители (главы администраций, руководители организаций).

Силы гражданской обороны

К силам гражданской обороны относятся:

• Спасательные воинские формирования МЧС России — специально подготовленные воинские части, предназначенные для защиты населения и территорий.
• Подразделения Государственной противопожарной службы.
• Аварийно-спасательные службы и нештатные аварийно-спасательные формирования (НАСФ), создаваемые в организациях.
• Ведомственные и объектовые формирования (например, медицинские службы, инженерные подразделения).

Закон предусматривает постоянную готовность этих сил к развёртыванию и выполнению задач в условиях военного времени и при крупномасштабных чрезвычайных ситуациях.

Мероприятия по защите населения

Оповещение и информирование

Для своевременного оповещения населения об опасностях используется Общероссийская комплексная система информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей (ОКСИОН), а также локальные системы оповещения. Сигнал «Внимание всем!» подаётся с помощью сирен и громкоговорителей, после чего передаётся речевая информация о характере угрозы и порядке действий.

Укрытие в защитных сооружениях

Закон обязывает организации и органы власти создавать и поддерживать в готовности защитные сооружения гражданской обороны: убежища, противорадиационные укрытия, а также простейшие укрытия (подвалы, погреба). Порядок использования этих сооружений в мирное время (для хозяйственных нужд) и при переводе на военное положение регламентируется отдельными нормативными актами.

Эвакуация

Эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы проводится на основании решений соответствующих руководителей гражданской обороны. Закон устанавливает категории населения, подлежащего эвакуации в первую очередь (дети, женщины с детьми, пожилые люди, инвалиды), а также порядок рассредоточения работников организаций, продолжающих деятельность в военное время.

Средства индивидуальной защиты

Обеспечение населения средствами индивидуальной защиты (противогазами, респираторами, защитной одеждой) возлагается на органы исполнительной власти и организации. Закон предусматривает создание резервов этих средств, а также их хранение и выдачу в установленном порядке.

Финансирование и ответственность

Финансовое обеспечение

Финансирование мероприятий по гражданской обороне осуществляется за счёт средств:

• Федерального бюджета (для мероприятий федерального значения).
• Бюджетов субъектов РФ (для региональных мероприятий).
• Местных бюджетов (для муниципальных мероприятий).
• Собственных средств организаций (для объектовых мероприятий).

Закон устанавливает, что расходы на гражданскую оборону являются защищённой статьёй бюджета и подлежат обязательному финансированию.

Ответственность за нарушения

За нарушение законодательства в области гражданской обороны предусмотрена административная и уголовная ответственность. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) устанавливает штрафы для должностных лиц (от 5 до 20 тысяч рублей) и юридических лиц (от 50 до 200 тысяч рублей) за невыполнение мероприятий по подготовке к защите населения, неготовность сил и средств, а также за неисполнение предписаний МЧС России. В случае грубых нарушений, повлёкших тяжкие последствия, может наступать уголовная ответственность.

Критика и современные вызовы

В профессиональном сообществе и среди экспертов периодически высказывается критика в адрес отдельных положений закона. Основные претензии касаются:

• Недостаточной актуализации перечня задач гражданской обороны применительно к современным угрозам (кибератаки, беспилотные летательные аппараты, террористические акты с использованием химических и биологических агентов).
• Бюрократизации процесса создания и содержания защитных сооружений, что приводит к их фактическому запустению в мирное время.
• Неравномерности финансирования мероприятий в разных регионах, особенно в отдалённых и малонаселённых территориях.
• Недостаточной правовой проработки механизмов привлечения волонтёрских и общественных организаций к участию в аварийно-спасательных работах.

В ответ на эти вызовы МЧС России инициировало ряд изменений, направленных на цифровизацию систем управления, упрощение процедур создания укрытий и усиление роли муниципальных образований. Тем не менее, закон остаётся базовым документом, определяющим государственную политику в области защиты населения от военных и природных угроз.

Источники

• Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (в действующей редакции).
• Постановление Правительства РФ от 26.11.2007 № 804 «Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации».
• Методические рекомендации МЧС России по организации и ведению гражданской обороны (2018, 2022).
• Комментарий к Федеральному закону «О гражданской обороне» (под ред. С.К. Шойгу, 2010).
• Доклады МЧС России о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (2019–2023).