Федеральный закон «О саморегулируемых организациях

Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» (№ 315-ФЗ) — это нормативный правовой акт Российской Федерации, устанавливающий правовые основы создания, деятельности и ликвидации саморегулируемых организаций (СРО) в различных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности. Закон был принят Государственной Думой 16 ноября 2007 года, одобрен Советом Федерации 23 ноября 2007 года и подписан Президентом РФ 1 декабря 2007 года. Он вступил в силу 1 декабря 2007 года, за исключением отдельных положений, для которых установлены иные сроки. Основная цель закона — передача части функций государственного регулирования в отдельных отраслях экономики профессиональным объединениям, создаваемым самими участниками рынка.

История принятия

Необходимость принятия специального закона о СРО возникла в середине 2000-х годов в рамках реформы системы государственного регулирования экономики. До этого момента саморегулирование в России существовало фрагментарно — в отдельных отраслях (например, в строительстве, аудите, оценочной деятельности) действовали ведомственные нормативные акты, но единая правовая база отсутствовала. Разработка законопроекта началась в 2005 году под эгидой Министерства экономического развития и торговли РФ. В процессе обсуждения учитывался зарубежный опыт (США, Германия, Великобритания), где институт СРО действовал десятилетиями. Законопроект прошёл несколько чтений в Государственной Думе, вызвав дискуссии о степени автономии СРО от государства и механизмах контроля за их деятельностью. Итоговый вариант был принят как рамочный закон, который затем дополнялся отраслевыми законами (например, Градостроительный кодекс РФ, Закон «Об аудиторской деятельности»).

Основные положения закона

Определение и цели

Закон определяет саморегулируемую организацию как некоммерческую организацию, созданную в целях саморегулирования, основанную на членстве, объединяющую субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности одного вида. Основные цели деятельности СРО:

• разработка и утверждение стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности;
• контроль за соблюдением членами СРО требований этих стандартов и правил;
• обеспечение имущественной ответственности членов СРО перед потребителями произведённых товаров (работ, услуг) и иными лицами (через формирование компенсационных фондов и страхование ответственности).

Принципы саморегулирования

Закон закрепляет следующие принципы:

• добровольность вступления в СРО (за исключением случаев, когда обязательность членства установлена федеральным законом);
• равноправие членов СРО;
• невмешательство государства в деятельность СРО, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом;
• имущественная ответственность членов СРО перед третьими лицами;
• информационная открытость деятельности СРО.

Требования к созданию и членству

Для приобретения статуса СРО некоммерческая организация должна соответствовать следующим критериям:

• объединять в качестве членов не менее 25 субъектов предпринимательской деятельности или не менее 100 субъектов профессиональной деятельности определённого вида (если иное не установлено федеральными законами);
• иметь стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами СРО;
• обеспечить дополнительную имущественную ответственность каждого своего члена перед потребителями произведённых товаров (работ, услуг) и иными лицами посредством системы личного и (или) коллективного страхования, а также формирования компенсационного фонда.

Членство в СРО является добровольным, однако в ряде отраслей (строительство, энергетический аудит, арбитражное управление, оценка, аудит) федеральными законами установлено обязательное членство в СРО для осуществления соответствующей деятельности.

Органы управления

Структура органов управления СРО включает:

• Общее собрание членов — высший орган управления, принимающий ключевые решения (утверждение стандартов, избрание коллегиального органа, утверждение отчётов);
• Постоянно действующий коллегиальный орган управления (совет, правление) — осуществляет общее руководство деятельностью СРО в период между общими собраниями;
• Исполнительный орган (директор, президент) — осуществляет оперативное руководство;
• Специализированные органы (например, дисциплинарная комиссия, орган по рассмотрению дел о применении мер дисциплинарного воздействия).

Контроль и ответственность

СРО осуществляет контроль за соблюдением своими членами требований стандартов и правил. Формы контроля включают плановые и внеплановые проверки, анализ отчётности, мониторинг деятельности. В случае выявления нарушений СРО вправе применять меры дисциплинарного воздействия: замечание, предупреждение, наложение штрафа, приостановление членства, исключение из членов. Исключение из СРО в отраслях с обязательным членством фактически означает невозможность дальнейшего осуществления профессиональной деятельности.

Компенсационный фонд

Одним из ключевых механизмов, предусмотренных законом, является компенсационный фонд. Каждая СРО обязана сформировать компенсационный фонд за счёт взносов своих членов. Минимальный размер компенсационного фонда устанавливается федеральными законами для конкретных видов деятельности (например, для строительных СРО — не менее 50 млн рублей). Средства фонда предназначены для выплат потребителям и иным лицам в случае причинения вреда вследствие недостатков работ (услуг), выполненных членами СРО, в том числе при банкротстве члена СРО.

Виды СРО по закону

Закон № 315-ФЗ является рамочным, поэтому конкретные виды СРО регулируются отраслевыми законами. Наиболее распространённые виды:

• СРО в строительстве (на базе Градостроительного кодекса РФ) — объединяют строительные, проектные и изыскательские организации;
• СРО в оценочной деятельности (Закон «Об оценочной деятельности в РФ»);
• СРО аудиторов (Закон «Об аудиторской деятельности»);
• СРО арбитражных управляющих (Закон «О несостоятельности (банкротстве)»);
• СРО в энергетическом обследовании (Закон «Об энергосбережении»);
• СРО в сфере кадастровой деятельности (Закон «О кадастровой деятельности»).

Государственный контроль за СРО

Закон предусматривает государственный контроль (надзор) за деятельностью СРО. Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (например, Ростехнадзор для строительных СРО, Минэкономразвития для оценочных СРО) ведут государственные реестры СРО, проводят проверки их деятельности, а в случае выявления нарушений могут применять санкции вплоть до исключения сведений о СРО из реестра, что влечёт прекращение её статуса. СРО обязаны ежегодно представлять в уполномоченный орган отчёты о своей деятельности.

Критика и недостатки

За время действия закона был выявлен ряд проблем:

• Формальный характер членства — в ряде отраслей СРО превратились в «фирмы по продаже допусков», где членство приобретается без реального контроля качества;
• Недостаточная эффективность компенсационных фондов — в случае массовых банкротств членов СРО размер фондов часто оказывается недостаточным для покрытия ущерба;
• Конфликт интересов — совмещение функций разработки стандартов, контроля и наложения взысканий в рамках одной организации;
• Избыточное регулирование — в некоторых отраслях требования СРО оказались жёстче государственных, что создаёт дополнительные барьеры для входа на рынок.

В 2010-е годы в закон неоднократно вносились поправки, направленные на усиление контроля за СРО, повышение требований к минимальному размеру компенсационных фондов и введение механизмов ответственности руководителей СРО.

Значение закона

Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» стал основой для формирования в России института саморегулирования, который позволил частично разгрузить государственные органы от функций надзора в отдельных отраслях, повысить ответственность профессиональных участников рынка и создать механизмы внесудебного разрешения споров. Несмотря на критику, закон остаётся ключевым нормативным актом, регулирующим деятельность СРО в РФ, и служит базой для отраслевого законодательства.

Источники

• Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (в действующей редакции).
• Пояснительная записка к проекту федерального закона «О саморегулируемых организациях» (2005 г.).
• Комментарий к Федеральному закону «О саморегулируемых организациях» (под ред. А.В. Габова, 2012).
• Доклад Министерства экономического развития РФ «О практике применения законодательства о саморегулируемых организациях» (2018).