Государственная программа «Развитие культуры и туризма

Государственная программа «Развитие культуры и туризма» — это документ стратегического планирования Российской Федерации, определяющий цели, задачи, объёмы финансирования и механизмы реализации государственной политики в сферах культуры, туризма и архивного дела на период с 2013 по 2020 год. Программа была утверждена постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 317 (в редакции последующих изменений). Она стала одной из 40 государственных программ, принятых в рамках перехода к программно-целевому бюджетному планированию, и заменила собой ряд разрозненных федеральных целевых программ, в том числе ФЦП «Культура России (2012—2018 годы)» и ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011—2018 годы)».

История и предпосылки создания

Необходимость разработки единой государственной программы в сфере культуры и туризма была обусловлена несколькими факторами. К началу 2010-х годов в России сложилась ситуация, при которой развитие культурной инфраструктуры и туристической отрасли происходило разрозненно, без должной координации между ведомствами. Существовавшие федеральные целевые программы (ФЦП) имели ограниченный горизонт планирования и не всегда учитывали мультипликативный эффект от взаимодействия культуры и туризма. Кроме того, в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» были поставлены задачи по повышению доступности культурных благ, увеличению посещаемости учреждений культуры и росту вклада туризма в экономику страны.

Разработка программы велась Министерством культуры РФ (ныне — Министерство культуры Российской Федерации) совместно с Федеральным агентством по туризму (Ростуризм, упразднено в 2022 году). Проект прошёл общественное обсуждение и был одобрен Правительственной комиссией по бюджетным проектировкам. Итоговый документ был утверждён в апреле 2014 года, хотя фактически программные мероприятия начали реализовываться с 2013 года.

Цели и задачи

Основной целью государственной программы было заявлено создание условий для устойчивого развития сфер культуры и туризма, обеспечивающих повышение качества жизни населения, сохранение культурного наследия и рост конкурентоспособности российской туристической отрасли. Для достижения этой цели были сформулированы следующие ключевые задачи:

• Сохранение и популяризация культурного наследия: обеспечение сохранности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), музейных, библиотечных и архивных фондов, а также развитие системы доступа к ним для граждан.
• Развитие культурной инфраструктуры: строительство, реконструкция и капитальный ремонт учреждений культуры (театров, концертных залов, музеев, библиотек, домов культуры) в регионах России.
• Поддержка творческих инициатив: финансирование грантовых программ, фестивалей, конкурсов, а также поддержка профессионального искусства и народного творчества.
• Развитие внутреннего и въездного туризма: создание туристско-рекреационных кластеров, развитие инфраструктуры туристических центров, продвижение российского туристического продукта на внутреннем и международном рынках.
• Цифровизация сферы культуры: внедрение информационных технологий в деятельность учреждений культуры, создание электронных каталогов и цифровых коллекций, развитие порталов «Культура.рф» и «Архивы России».

Структура и подпрограммы

Государственная программа «Развитие культуры и туризма» включала в себя несколько подпрограмм, каждая из которых была направлена на решение конкретного блока задач. В разные периоды действия программы её структура корректировалась, но в базовом варианте выделялись следующие подпрограммы:

1. «Наследие» — сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, музейных и архивных фондов. В рамках этой подпрограммы финансировались реставрационные работы, археологические экспедиции, комплектование музейных коллекций.
2. «Искусство» — поддержка профессионального искусства (театрального, музыкального, изобразительного), организация гастрольной деятельности, проведение фестивалей и конкурсов.
3. «Туризм» — развитие туристической инфраструктуры, создание туристско-рекреационных кластеров, продвижение национального туристического бренда «Russia.Travel».
4. «Обеспечение реализации государственной программы» — административно-управленческие расходы, содержание аппарата Министерства культуры и подведомственных учреждений.
5. «Цифровая культура» (добавлена в 2019 году) — цифровая трансформация сферы культуры, включая создание виртуальных концертных залов, мультимедийных гидов и онлайн-трансляций.

Финансирование и ключевые показатели

Общий объём финансирования государственной программы на 2013—2020 годы составил, по разным оценкам, около 1,2 триллиона рублей из федерального бюджета, с учётом средств региональных бюджетов и внебюджетных источников — более 1,8 триллиона рублей. Основная часть средств (около 70 %) направлялась на подпрограмму «Наследие» и «Искусство», около 20 % — на развитие туризма, остальное — на обеспечение деятельности и цифровизацию.

Ключевые целевые показатели программы включали:

• Увеличение доли объектов культурного наследия, находящихся в удовлетворительном состоянии, до 45 % (по сравнению с 30 % в 2012 году).
• Рост посещаемости учреждений культуры (музеев, театров, библиотек) на 15–20 %.
• Увеличение числа туристических поездок по России до 50 миллионов в год (к 2020 году).
• Доведение средней заработной платы работников учреждений культуры до уровня средней заработной платы по региону (в рамках «майских указов» Президента).

Реализация и результаты

За время действия программы был реализован ряд крупных проектов. В сфере культуры проведена реставрация сотен объектов культурного наследия, в том числе таких знаковых, как Государственный Эрмитаж, Московский Кремль, Кижи, исторические центры городов Золотого кольца. Открыты новые музеи (например, Музей Победы на Поклонной горе в Москве, Музей Мирового океана в Калининграде), реконструированы театры (Большой театр, Мариинский театр, Александринский театр). В регионах построены и модернизированы десятки домов культуры, библиотек и детских школ искусств.

В сфере туризма созданы туристско-рекреационные кластеры в ряде регионов: «Золотое кольцо» (Ярославская, Владимирская, Ивановская области), «Байкал» (Иркутская область, Бурятия), «Плес» (Ивановская область), «Кавказские Минеральные Воды» (Ставропольский край). Развита инфраструктура на курортах Краснодарского края и Крыма (после его присоединения в 2014 году). Введена в эксплуатацию система электронной очереди в музеи, запущен портал «Культура.рф», предоставляющий доступ к оцифрованным коллекциям.

Однако программа не лишена критики. Отмечалось, что значительная часть средств уходила на содержание аппарата и крупные столичные проекты, в то время как малые города и сельские территории оставались без должного внимания. Показатели по туризму (50 миллионов поездок в год) не были достигнуты в полном объёме из-за экономических кризисов 2014–2015 годов и пандемии COVID-19 в 2020 году. Кроме того, в 2019 году Счётная палата РФ выявила ряд нарушений при расходовании бюджетных средств, в том числе нецелевое использование и завышение стоимости работ.

Завершение и преемственность

Государственная программа «Развитие культуры и туризма» завершила своё действие в 2020 году. В 2021 году на смену ей пришла новая государственная программа «Развитие культуры», утверждённая постановлением Правительства РФ от 1 апреля 2021 года № 509. В ней туристическая составляющая была выделена в отдельную государственную программу «Развитие туризма», которая стала реализовываться под эгидой Министерства экономического развития РФ (после упразднения Ростуризма). Таким образом, с 2021 года сферы культуры и туризма вновь стали развиваться по двум разным программам, что отражает изменение подходов к государственному управлению этими отраслями.

Критика и оценка

Эксперты и общественные деятели неоднократно высказывали замечания к реализации программы. Основные претензии касались:

• Неравномерности финансирования: большая часть средств концентрировалась в Москве, Санкт-Петербурге и крупных региональных центрах, тогда как в отдалённых районах инфраструктура оставалась слаборазвитой.
• Бюрократизации: сложные процедуры согласования проектов и отчётности приводили к задержкам в реализации и неэффективному расходованию средств.
• Недостаточной эффективности туристических кластеров: некоторые кластеры (например, в Карелии или на Алтае) не смогли привлечь ожидаемое количество туристов из-за слабой транспортной доступности и отсутствия сопутствующей инфраструктуры.
• Проблем с сохранением наследия: несмотря на рост финансирования, многие объекты культурного наследия продолжали разрушаться, особенно в регионах, где не хватало квалифицированных реставраторов.

Тем не менее, программа сыграла важную роль в систематизации государственной политики в сферах культуры и туризма, создала основу для цифровизации отрасли и позволила реализовать ряд знаковых проектов, повысивших доступность культурных благ для населения.

Источники

• Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 317 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие культуры и туризма"» (с изменениями и дополнениями).
• Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».
• Отчёты Счётной палаты РФ о результатах контрольных мероприятий в сфере культуры и туризма (2015–2020 гг.).
• Материалы Министерства культуры РФ и Федерального агентства по туризму (Ростуризм) за 2013–2020 гг.
• Аналитические доклады Высшей школы экономики (НИУ ВШЭ) по вопросам культурной политики и туризма в России.