Государственное программное бюджетирование

Государственное программное бюджетирование — это метод планирования и исполнения бюджета публично-правового образования (государства, региона, муниципалитета), при котором расходы увязываются с достижением конкретных, заранее определённых целей и результатов социально-экономической политики. В отличие от традиционного постатейного бюджетирования, где средства распределяются по видам затрат (зарплата, коммунальные услуги, оборудование), программный подход группирует расходы в рамках целевых программ, каждая из которых имеет чётко сформулированные задачи, показатели результативности и ответственного исполнителя. Основная цель — повышение эффективности использования бюджетных средств и ориентация государственной политики на конечный общественно значимый результат.

История возникновения и развития

Идея увязки бюджета с результатами восходит к середине XX века. Первые концепции, такие как «планирование — программирование — бюджетирование» (PPBS), были внедрены в Министерстве обороны США в 1960-х годах. Впоследствии подход эволюционировал в «бюджетирование, ориентированное на результат» (BOR), которое получило широкое распространение в странах ОЭСР в 1990-х — 2000-х годах.

В Российской Федерации внедрение программного бюджетирования началось в 2004 году в рамках административной реформы и реформы бюджетного процесса. Ключевым документом стала Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах, одобренная Постановлением Правительства РФ № 249. С 2008 года начался постепенный переход от сметного финансирования к программно-целевому планированию. С 2014 года федеральный бюджет формируется исключительно в программном формате на основе государственных программ Российской Федерации. Аналогичные процессы происходили на региональном и муниципальном уровнях.

Основные принципы

Программное бюджетирование базируется на нескольких фундаментальных принципах, отличающих его от традиционных методов:

• Ориентация на результат. Бюджетные ассигнования выделяются не на содержание учреждений, а на достижение измеримых целей (например, снижение смертности от сердечно-сосудистых заболеваний на 10% или увеличение доли дорог в нормативном состоянии).
• Программно-целевой метод. Расходы группируются в государственные и муниципальные программы, которые представляют собой комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной проблемы или достижение стратегической цели.
• Ответственность за результат. Назначается ответственный исполнитель программы (чаще всего — федеральное министерство или ведомство), которое несёт ответственность за достижение запланированных показателей и эффективное использование средств.
• Мониторинг и оценка. Внедряется система регулярного отслеживания хода реализации программ и оценки их эффективности на основе целевых индикаторов. Результаты оценки могут влиять на объём финансирования в следующем бюджетном цикле.
• Прозрачность и подотчётность. Информация о целях, задачах, объёмах финансирования и результатах программ публикуется в открытом доступе, что позволяет общественности и контролирующим органам оценивать эффективность государственных расходов.

Структура и элементы

В российской практике государственная программа является основным инструментом программного бюджетирования. Она включает следующие структурные элементы:

• Паспорт программы. Содержит цели, задачи, сроки реализации, объёмы финансирования, перечень ответственных исполнителей и соисполнителей, а также ожидаемые конечные результаты.
• Подпрограммы. Крупные программы могут делиться на подпрограммы, каждая из которых направлена на решение одной из ключевых задач.
• Основные мероприятия. Конкретные действия, проекты или работы, которые выполняются в рамках подпрограммы (например, строительство дороги, проведение научного исследования, выплата пособия).
• Целевые показатели (индикаторы). Количественно измеримые характеристики, позволяющие оценить степень достижения целей (например, количество построенных школ, уровень безработицы, продолжительность жизни).
• Финансовое обеспечение. Распределение бюджетных ассигнований по годам и источникам финансирования (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, внебюджетные источники).

Классификация государственных программ

Государственные программы в РФ классифицируются по нескольким признакам:

• По уровню бюджета: федеральные, региональные (государственные программы субъекта РФ), муниципальные.
• По сфере реализации: программы развития здравоохранения, образования, культуры, сельского хозяйства, промышленности, социальной поддержки, обороны, безопасности и другие.
• По характеру целей: программы, направленные на развитие (инновации, инфраструктура), и программы, направленные на обеспечение стабильности (социальная защита, оборона).

Процесс формирования и исполнения

Цикл программного бюджетирования включает несколько последовательных этапов:

1. Стратегическое планирование. Определяются долгосрочные приоритеты социально-экономического развития (например, в рамках национальных целей и стратегических задач, установленных Указами Президента РФ).
2. Разработка программы. Ответственный исполнитель формирует проект программы, обосновывая её цели, задачи, мероприятия и необходимые ресурсы. Проект проходит согласование с Минфином России, Минэкономразвития России и другими заинтересованными органами.
3. Утверждение программы. Программа утверждается актом Правительства РФ (или высшего исполнительного органа субъекта РФ).
4. Формирование бюджета. На основе утверждённых программ формируется проект бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Объём финансирования каждой программы определяется исходя из её приоритетности и возможностей бюджета.
5. Исполнение бюджета. Средства расходуются в соответствии с планами-графиками реализации программ. Осуществляется текущий мониторинг достижения показателей.
6. Оценка эффективности. По итогам года (или иного периода) проводится оценка эффективности реализации программы. На основе оценки может приниматься решение о корректировке программы, увеличении или сокращении её финансирования.

Преимущества и недостатки

Программное бюджетирование имеет ряд существенных преимуществ по сравнению с постатейным методом:

• Повышение эффективности. Средства направляются на достижение конкретных результатов, а не на содержание аппарата.
• Стратегическая направленность. Бюджет увязывается с долгосрочными целями развития страны и регионов.
• Прозрачность. Граждане и контролирующие органы могут видеть, на что именно тратятся бюджетные деньги и каких результатов удалось достичь.
• Гибкость. В рамках программы возможно перераспределение средств между мероприятиями для достижения наилучшего результата.

Вместе с тем, программный подход не лишён недостатков:

• Сложность разработки. Требуется высокая квалификация специалистов для формулирования целей, задач и показателей, а также для оценки эффективности.
• Риск формализма. Показатели могут быть подобраны таким образом, чтобы гарантированно демонстрировать успех, а не отражать реальное положение дел.
• Бюрократизация. Процесс согласования и отчётности может быть чрезмерно громоздким.
• Сложность оценки. Не все результаты государственной политики поддаются точному количественному измерению (например, качество жизни, социальное самочувствие).

Программное бюджетирование в России: современное состояние

В настоящее время программное бюджетирование является основой бюджетного процесса на всех уровнях власти в РФ. Федеральный бюджет формируется на основе 50–60 государственных программ, охватывающих практически все сферы государственной политики. Ключевые программы включают «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Социальная поддержка граждан», «Развитие транспортной системы», «Обеспечение обороноспособности страны» и другие.

На региональном уровне также действуют собственные государственные программы, которые синхронизируются с федеральными приоритетами. Внедрена автоматизированная система «Электронный бюджет», которая обеспечивает планирование, учёт и контроль за реализацией программ.

Несмотря на широкое внедрение, сохраняются проблемы, связанные с качеством целеполагания, достоверностью отчётности и эффективностью механизмов ответственности за недостижение результатов. В последние годы предпринимаются меры по совершенствованию методологии, в том числе переход к «проектному» принципу управления в рамках национальных проектов, которые являются более сфокусированными и сжатыми по срокам по сравнению с государственными программами.

Международный опыт

Программное бюджетирование в той или иной форме применяется в большинстве развитых стран. В США используется система Performance Budgeting, в Великобритании — Public Service Agreements, в Канаде — Program Alignment Architecture. Общей тенденцией является усиление акцента на оценку социально-экономического эффекта (impact evaluation) и внедрение элементов «бюджетирования, основанного на доказательствах» (evidence-based budgeting), когда решения о финансировании принимаются на основе данных о результативности аналогичных программ в прошлом.

Источники

• Бюджетный кодекс Российской Федерации (статьи 179, 179.4, 184.1).
• Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».
• Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах (одобрена Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249).
• Отчёты Счётной палаты Российской Федерации о результатах экспертно-аналитических мероприятий по оценке эффективности государственных программ.
• Научные публикации по вопросам программно-целевого бюджетирования и управления по результатам в государственном секторе.