Государственный внебюджетный фонд

Государственный внебюджетный фонд — это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, предназначенный для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. Государственные внебюджетные фонды являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями, средства которых не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и изъятию не подлежат.

История

Прообразы современных государственных внебюджетных фондов существовали в России с XIX века. В 1861 году было учреждено Земское страхование, а в 1912 году — система государственного страхования рабочих от несчастных случаев и болезней, средства которой аккумулировались в больничных кассах и страховых товариществах.

В советский период (1917–1991) социальное страхование было централизовано в рамках государственного бюджета СССР. Средства на социальное обеспечение и здравоохранение выделялись напрямую из бюджета, что не позволяло формировать целевые резервы.

Современная система государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации начала формироваться в 1991–1993 годах. В 1991 году были созданы Пенсионный фонд РСФСР (с 2002 года — Пенсионный фонд Российской Федерации) и Фонд социального страхования РСФСР. В 1993 году учреждены Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Эти фонды были выведены из состава государственного бюджета для обеспечения целевого характера средств, направляемых на социальные нужды, и их защиты от нецелевого использования.

С 1 января 2023 года вступил в силу Федеральный закон «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации», объединивший Пенсионный фонд России и Фонд социального страхования в единый Социальный фонд России (СФР). Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования сохранили самостоятельность.

Правовые основы

Деятельность государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации регулируется:

• Бюджетным кодексом РФ (глава 17);
• Федеральными законами о конкретных фондах (например, «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»);
• Постановлениями Правительства РФ, регулирующими порядок уплаты страховых взносов и расходования средств.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов утверждаются федеральными законами на очередной финансовый год и плановый период. Исполнение бюджетов фондов осуществляется Федеральным казначейством.

Виды государственных внебюджетных фондов в РФ

В Российской Федерации действуют три государственных внебюджетных фонда:

Социальный фонд России (СФР)

Создан 1 января 2023 года путём реорганизации Пенсионного фонда России (ПФР) и Фонда социального страхования (ФСС). СФР является единым оператором системы обязательного социального страхования.

Основные функции СФР:

• назначение и выплата страховых пенсий (по старости, инвалидности, потере кормильца);
• выплата накопительной пенсии и срочных пенсионных выплат;
• выплата пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребёнка, по уходу за ребёнком до 1,5 лет;
• выплата пособий по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
• реализация программы материнского (семейного) капитала;
• ведение индивидуального (персонифицированного) учёта в системе обязательного пенсионного страхования;
• обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС)

Создан в 1993 году. Является некоммерческой организацией, обеспечивающей финансовую стабильность системы обязательного медицинского страхования (ОМС).

Основные функции ФФОМС:

• выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов ОМС;
• финансирование целевых программ в рамках ОМС;
• контроль за использованием средств ОМС;
• разработка нормативно-методической базы в сфере ОМС.

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ТФОМС)

Действуют в каждом субъекте РФ. Осуществляют аккумулирование средств ОМС, финансирование страховых медицинских организаций, контроль объёмов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи.

Источники формирования доходов

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счёт:

• Страховых взносов — основной источник. Работодатели уплачивают взносы с выплат в пользу работников. Тарифы устанавливаются Налоговым кодексом РФ:
• на обязательное пенсионное страхование — 22% (в пределах установленной предельной величины базы) + 10% сверх неё;
• на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством — 2,9% (в пределах предельной величины базы);
• на обязательное медицинское страхование — 5,1% (без ограничения предельной величины базы);
• на страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний — от 0,2% до 8,5% (в зависимости от класса профессионального риска).
• Межбюджетных трансфертов из федерального бюджета — для покрытия дефицита бюджетов фондов и финансирования отдельных видов выплат (например, материнского капитала, ежемесячных денежных выплат льготным категориям граждан).
• Доходов от размещения временно свободных средств — инвестирование в государственные ценные бумаги, банковские депозиты.
• Штрафов, пеней, недоимок по страховым взносам.
• Безвозмездных поступлений от юридических и физических лиц.

Расходование средств

Средства государственных внебюджетных фондов расходуются строго по целевому назначению:

• СФР: выплата пенсий, пособий, компенсаций, санаторно-курортное лечение отдельных категорий граждан, обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, финансирование предупредительных мер по сокращению производственного травматизма.
• ФФОМС и ТФОМС: финансирование территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, оплата медицинских услуг, оказанных застрахованным лицам, содержание страховых медицинских организаций.

Особенности управления

Управление государственными внебюджетными фондами осуществляется коллегиальными органами — правлениями фондов. В состав правлений входят представители:

• федеральных органов государственной власти (Минтруда, Минздрава, Минфина);
• объединений работодателей;
• общероссийских профсоюзов;
• общественных организаций инвалидов.

Оперативное руководство осуществляют председатели (директора) фондов, назначаемые Правительством РФ.

Критика

Деятельность государственных внебюджетных фондов подвергается критике по нескольким направлениям:

• Недостаточная эффективность управления. Отмечаются случаи нецелевого расходования средств, высокие административные расходы, низкая доходность от инвестирования временно свободных средств.
• Дефицит бюджетов фондов. Несмотря на высокие тарифы страховых взносов, бюджеты СФР и ФФОМС хронически дефицитны и требуют значительных дотаций из федерального бюджета.
• Непрозрачность. Критики указывают на недостаточную открытость информации о деятельности фондов, сложность контроля за расходованием средств со стороны граждан.
• Высокая налоговая нагрузка. Совокупный тариф страховых взносов (30% + взносы на травматизм) является одним из наиболее высоких среди развитых стран, что стимулирует уход бизнеса в «серые» схемы оплаты труда.

Зарубежный опыт

В большинстве развитых стран также существуют государственные внебюджетные фонды социального страхования. Например:

• Германия: система социального страхования включает пенсионное, медицинское, страхование по безработице, страхование от несчастных случаев. Управление осуществляется негосударственными некоммерческими организациями (больничными кассами, пенсионными кассами) под контролем государства.
• США: система социального страхования (Social Security) и медицинского страхования для пожилых (Medicare) управляется федеральным правительством через трастовые фонды.
• Франция: система социального страхования (Sécurité Sociale) включает несколько режимов (общий, сельскохозяйственный, для самозанятых), управляется социальными партнёрами (профсоюзами и работодателями).

Источники

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (глава 17).
2. Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».
3. Федеральный закон от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».
5. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая, глава 34 «Страховые взносы»).
6. Постановление Правительства РФ от 12.02.1994 № 101 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» (утратило силу).
7. Отчёты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов (Счётная палата РФ, 2020–2023).