Исполком — исполнительный комитет¶

Исполком (исполнительный комитет) — выборный орган исполнительной власти, действующий в системе советов (представительных органов) на различных уровнях — от города до области и республики. В советский период исполкомы были основной формой исполнительной власти на местах; в современной России этот институт сохраняется в ряде регионов и муниципалитетов, хотя чаще используется термин «администрация».

¶Происхождение и советский период

Институт исполнительных комитетов возник в 1917—1918 годах вместе с формированием системы советов. Согласно Конституции РСФСР 1918 года, исполнительную власть осуществляли избираемые советами исполнительные комитеты, которые были подотчётны и подконтрольны как учредившим их советам, так и вышестоящим органам. Так сложилась принципиальная черта системы — «двойное подчинение»: исполком одновременно отчитывался перед своим советом и перед вышестоящим исполкомом.

В 1936 году Конституция СССР закрепила разграничение: советы становились органами власти, а исполкомы — органами управления, «подотчётными и подконтрольными» соответствующим советам. Формально это означало разделение законодательной и исполнительной функций, однако на практике руководители исполкомов (председатели гор-, рай-, облисполкомов) входили в партийно-государственную номенклатуру и подчинялись решениям КПСС.

Структура исполкома включала председателя, заместителей председателя, секретаря и членов — постоянных и по совместительству. Постоянные члены работали на полную ставку, совместители — из числа специалистов предприятий и организаций. В исполкомах действовали постоянные комиссии (бюджетная, сельскохозяйственная, по промышленности, жилищно-коммунальному хозяйству и т. д.), а также исполнительные отделы и управления.

¶Компетенция и функции

К компетенции исполнительного комитета относились:

• подготовка и исполнение местного бюджета;
• управление муниципальной и государственной собственностью на своей территории;
• руководство промышленностью, строительством, сельским хозяйством, торговлей, жилищно-коммунальным хозяйством;
• организация здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта;
• обеспечение правопорядка, охрана природы, решение вопросов гражданского состояния;
• исполнение постановлений вышестоящих советов и их исполкомов.

Исполкомы избирались советами на срок, установленный законодательством (обычно два-три года), и были им подотчётны. Совет мог выразить исполкому недоверие и досрочно распустить его.

¶Исполкомы в современной России

После распада СССР и принятия Конституции РФ 1993 года система советов была существенно трансформирована. На федеральном уровне исполнительную власть возглавляет Президент, на региональном — губернатор (глава субъекта), на муниципальном — мэр или глава администрации. Термин «исполком» в конституционных актах 1990-х годов не используется.

Однако в ряде регионов России институт исполнительных комитетов сохраняется на уровне муниципалитетов. Наиболее известный пример — Калужская область, где в большинстве муниципальных образований действуют именно исполнительные комитеты, а не администрации. Исполком там избирается представительным органом муниципального образования (Советом депутатов) и возглавляется главой муниципального образования, избранным на общих выборах. Такая модель воспроизводит советскую конструкцию «двойного подчинения»: исполком подотчётен совету депутатов и одновременно осуществляет исполнительно-распорядительные функции.

В других регионах, где муниципальная реформа 2000-х годов шла по иному пути, вместо исполкомов действуют администрации муниципальных образований, главы которых назначаются или избираются самостоятельно и не подотчётны советам депутатов в оперативной деятельности.

¶Смежные понятия

Термин «исполком» применяется и в негосударственных структурах — например, в Олимпийском комитете России, спортивных федерациях, общественных организациях, где исполнительный комитет осуществляет оперативное руководство между съездами или конференциями.

¶Критика и оценки

Институт исполкомов в советский период рассматривался как форма «народовластия», однако исследования отмечают фактическое подчинение исполнительной власти партийным комитетам и бюрократический характер управления. В современной России сохранение исполкомов в отдельных регионах оценивается неоднозначно: сторонники модели указывают на сочетание коллегиальности и подотчётности совету, противники — на неэффективность и дублирование функций.

Источники:

• Конституция РСФСР 1918 года
• Конституция СССР 1936 года
• Конституция Российской Федерации 1993 года
• Закон Калужской области «Об исполнительных комитетах муниципальных образований»
• Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003)