Губернатор

Губернатор — это высшее должностное лицо административно-территориальной единицы (губернии, области, края, штата, провинции) в ряде государств, обладающее административной, исполнительной и, в некоторых случаях, представительной властью на вверенной территории. В современной России губернатор является главой субъекта Российской Федерации (области, края, города федерального значения, автономного округа), высшим должностным лицом исполнительной власти региона.

История

Происхождение термина

Термин «губернатор» происходит от латинского gubernator (кормчий, правитель), которое, в свою очередь, восходит к древнегреческому κυβερνήτης (kybernētēs) — рулевой, управляющий кораблём. В европейских языках слово стало обозначать наместника, управляющего провинцией от имени монарха или центрального правительства.

Губернаторы в Российской империи

В России должность губернатора была введена в 1708 году в ходе губернской реформы Петра I. Первоначально страна была разделена на 8 губерний, во главе которых стояли губернаторы, обладавшие военной, гражданской и судебной властью. В XVIII—XIX веках система управления губерниями неоднократно реформировалась: при Екатерине II была введена должность генерал-губернатора, а при Александре I — наместников. К концу XIX века в Российской империи насчитывалось около 80 губерний и областей. Губернатор назначался императором и подчинялся Министерству внутренних дел. Он отвечал за исполнение законов, сбор налогов, поддержание общественного порядка, деятельность полиции и земств. Должность была упразднена после Февральской революции 1917 года.

Губернаторы в СССР

В советский период термин «губернатор» не использовался. Вместо него высшими должностными лицами регионов (краёв, областей, автономных республик) являлись первые секретари региональных комитетов КПСС (обкомов, крайкомов), которые фактически руководили партийными и хозяйственными структурами. Формально высшим органом власти в регионе был исполнительный комитет Совета народных депутатов (облисполком, крайисполком), председатель которого также обладал значительными полномочиями.

Современная Россия

Должность губернатора была восстановлена в 1991 году после распада СССР. Первоначально губернаторы (главы администраций) назначались Президентом России. С 1995 года в большинстве регионов были введены прямые выборы глав субъектов. В 2004 году, после теракта в Беслане, порядок избрания был изменён: губернаторов стал утверждать региональный законодательный орган по представлению Президента. В 2012 году прямые выборы глав регионов были возвращены. В настоящее время процедура включает несколько этапов: выдвижение, муниципальный фильтр (сбор подписей депутатов муниципальных образований), регистрация, агитация и голосование. Срок полномочий губернатора в большинстве регионов составляет 5 лет, одно и то же лицо не может занимать должность более двух сроков подряд.

Правовой статус и полномочия в Российской Федерации

Конституционно-правовые основы

Статус губернатора (главы субъекта РФ) определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (прежде всего, Федеральным законом «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»), а также конституцией (уставом) и законами соответствующего региона. Губернатор является высшим должностным лицом субъекта РФ и руководителем высшего исполнительного органа государственной власти региона — правительства (администрации).

Основные полномочия

Губернатор:

• Представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами власти, другими регионами, органами местного самоуправления, а также с иностранными государствами и международными организациями.
• Подписывает и обнародует законы, принятые законодательным собранием региона, либо отклоняет их.
• Формирует высший исполнительный орган власти региона (правительство) и руководит его деятельностью, назначает и освобождает от должности членов правительства.
• Определяет структуру исполнительных органов власти региона.
• Обеспечивает исполнение федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства РФ на территории региона.
• Утверждает государственные программы социально-экономического развития региона.
• Управляет государственной собственностью региона.
• Обладает правом законодательной инициативы в региональном парламенте.
• Вправе обратиться в суд для оспаривания нормативных актов органов местного самоуправления.
• В определённых случаях может досрочно прекратить полномочия представительного органа местного самоуправления (муниципального совета).

Ответственность и отрешение от должности

Губернатор несёт ответственность за деятельность высшего исполнительного органа власти региона. Президент Российской Федерации вправе применить к губернатору меры дисциплинарной ответственности, вплоть до отрешения от должности, в случае:

• Выявления фактов коррупции или конфликта интересов.
• Неисполнения решений Конституционного Суда РФ.
• Утраты доверия Президента (основанием может послужить, например, неудовлетворительная работа по достижению показателей национальных проектов).

Также губернатор может быть отозван с должности по решению регионального парламента (в порядке выражения недоверия) или по решению суда.

Порядок избрания

Муниципальный фильтр

Ключевой особенностью современных выборов губернаторов в России является «муниципальный фильтр». Кандидат на должность губернатора обязан собрать подписи депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) глав муниципальных образований в количестве от 5% до 10% от их общего числа в регионе. Подписи должны быть собраны не менее чем в трёх четвертях муниципальных районов и городских округов. Данный механизм был введён для отсеивания случайных и популистских кандидатов, однако критики неоднократно отмечали, что он затрудняет участие в выборах оппозиционных политиков.

Выдвижение и регистрация

Кандидаты могут быть выдвинуты политическими партиями (в том числе парламентскими) или путём самовыдвижения (при условии сбора подписей избирателей). После сбора подписей муниципальных депутатов и (или) глав кандидат представляет документы в избирательную комиссию региона для регистрации. Избирательная комиссия проверяет достоверность подписей и соответствие кандидата требованиям закона (отсутствие судимости, иностранного гражданства или вида на жительство и т.д.).

Голосование и вступление в должность

Голосование проводится в единый день голосования (второе воскресенье сентября). Если ни один из кандидатов не набирает более 50% голосов, назначается второй тур, в который выходят два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов. Избранный губернатор вступает в должность на торжественной церемонии, где приносит присягу на верность народу и Конституции. Срок полномочий исчисляется со дня вступления в должность.

Классификация и типы

В различных странах и в разные исторические периоды полномочия и статус губернаторов существенно различались. Можно выделить несколько основных типов:

• Назначаемый губернатор (имперский, колониальный, президентский) — назначается центральной властью (монархом, президентом, правительством). Примеры: губернаторы в Российской империи, губернаторы штатов в Индии, губернаторы провинций в Саудовской Аравии.
• Выборный губернатор — избирается населением региона (прямые выборы) или региональным парламентом. Примеры: губернаторы штатов в США, губернаторы регионов в России, губернаторы префектур в Японии.
• Генерал-губернатор — высший представитель монарха в доминионах и колониях (например, в Канаде, Австралии, Новой Зеландии). В настоящее время выполняет в основном церемониальные функции.
• Военный губернатор — назначается военным командованием на оккупированных территориях или в зонах военного положения.

Губернаторы в зарубежных странах

США

В Соединённых Штатах Америки губернатор является главой исполнительной власти штата. Губернаторы избираются прямым голосованием жителей штата на срок от 2 до 4 лет (в большинстве штатов — 4 года). Полномочия губернатора включают: подписание законов, принятых легислатурой штата, формирование правительства штата (кабинета), командование национальной гвардией штата (в мирное время), право вето на законопроекты, право помилования и смягчения приговоров. Губернатор также отвечает за реализацию федеральных программ на уровне штата.

Япония

В Японии губернаторы префектур (県知事, кэн тидзи) избираются населением на 4-летний срок. Они являются высшими должностными лицами префектуры и обладают широкими полномочиями в сфере образования, здравоохранения, транспорта, общественной безопасности и экономического развития. Губернатор представляет префектуру в отношениях с центральным правительством и другими префектурами.

Индия

В Индии губернаторы штатов назначаются Президентом страны на 5-летний срок. Они выполняют функции представителя центрального правительства в штате. Губернатор назначает главного министра штата (лидера партии большинства в законодательном собрании штата), подписывает законы, принимаемые собранием, и может наложить на них вето. В случае нестабильности в штате губернатор может рекомендовать Президенту ввести президентское правление (прямое управление из центра).

Критика и проблемы

Должность губернатора в современной России подвергается критике по нескольким направлениям:

• Муниципальный фильтр — по мнению оппозиционных политиков и ряда экспертов, этот механизм создаёт препятствия для выдвижения независимых кандидатов и кандидатов от непарламентских партий, фактически закрепляя монополию «Единой России» на губернаторские посты.
• Концентрация власти — губернатор совмещает функции главы региона и руководителя исполнительной власти, что, по мнению критиков, ведёт к излишней централизации и снижению роли законодательных собраний.
• Ответственность перед центром — губернаторы находятся в двойной зависимости: от избирателей (формально) и от федерального центра (фактически, через возможность отрешения от должности Президентом). Это может приводить к тому, что интересы региона приносятся в жертву федеральным приоритетам.
• Коррупционные риски — высокая концентрация полномочий и ресурсов в руках одного лица создаёт благоприятную почву для коррупции, особенно в сфере распределения государственных заказов и управления государственной собственностью.

Интересные факты

• Самым молодым губернатором в истории России стал Дмитрий Артюхов (Ямало-Ненецкий автономный округ), назначенный в 2018 году в возрасте 30 лет.
• Самым возрастным губернатором на момент вступления в должность был Евгений Савченко (Белгородская область), избранный в 1993 году в возрасте 43 лет (на момент ухода с поста в 2021 году ему было 71 год).
• В 1990-е годы в некоторых регионах России (например, в Калмыкии, Татарстане) главы регионов именовались президентами. В 2010 году федеральный закон обязал их переименовать свои должности в «глава республики».
• В США губернатор Техаса обладает правом приводить в исполнение смертные приговоры, а также имеет право вето на отдельные статьи бюджета (линейное вето), что нехарактерно для большинства штатов.

Источники

• Конституция Российской Федерации (статьи 77, 78, 83, 85).
• Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
• Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
• Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации».
• История государственного управления России: Учебник / Под ред. В. Г. Игнатова. — Ростов-на-Дону: Феникс, 2005.
• Губернатор // Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона : в 86 т. (82 т. и 4 доп.). — СПб., 1890—1907.
• Губернатор // Большая российская энциклопедия : [в 35 т.] / гл. ред. Ю. С. Осипов. — М.: Большая российская энциклопедия, 2004—2017.
• «Политическая система США: институты и процессы» / Под ред. В. И. Борисюка. — М.: МГИМО-Университет, 2012.