Комитет по мониторингу ПАСЕ

Комитет по мониторингу ПАСЕ — это структурное подразделение Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ), ответственное за контроль выполнения государствами-членами Совета Европы обязательств, взятых при вступлении в организацию. Комитет является одним из ключевых механизмов обеспечения соблюдения Устава Совета Европы, Европейской конвенции по правам человека и других основополагающих документов организации. Его деятельность направлена на оценку прогресса стран в области демократии, верховенства права и защиты прав человека, а также на выявление системных проблем и выработку рекомендаций по их устранению.

История создания и цели

Комитет по мониторингу был учреждён в 1997 году в рамках реформы контрольных механизмов Совета Европы. До этого ПАСЕ не имела специализированного органа для систематического наблюдения за выполнением обязательств. Создание комитета было обусловлено расширением Совета Европы на восток в 1990-х годах, когда в организацию вступили посткоммунистические страны, нуждавшиеся в усиленном контроле за проведением реформ. Основной целью комитета стало обеспечение того, чтобы все государства-члены, независимо от времени их вступления, соблюдали единые стандарты организации.

Первоначально мониторинг проводился ad hoc, но с 1997 года он приобрёл регулярный и институционализированный характер. Комитет стал центральным органом, координирующим так называемые «процедуры мониторинга» (monitoring procedures), которые делятся на два основных направления: обязательный мониторинг для стран, вступивших в Совет Европы после 1995 года, и постмониторинговый диалог для государств, прошедших полный цикл проверки.

Состав и структура

Комитет по мониторингу состоит из членов ПАСЕ, назначаемых национальными делегациями. В его состав входят представители всех политических групп Ассамблеи, что обеспечивает плюрализм мнений. Комитет возглавляет председатель, избираемый из числа его членов. В структуре комитета выделяются:

• Бюро комитета — руководящий орган, определяющий повестку и приоритеты.
• Докладчики — члены комитета, назначаемые для подготовки докладов по конкретным странам или тематическим вопросам. Обычно для каждой страны назначается два докладчика (содокладчика) из разных политических групп.
• Рабочие группы — временные или постоянные подгруппы, занимающиеся узкими вопросами (например, борьба с коррупцией, свобода СМИ, судебная реформа).

Заседания комитета проходят несколько раз в год в штаб-квартире Совета Европы в Страсбурге, а также в ходе выездных миссий в страны-объекты мониторинга.

Процедуры мониторинга

Деятельность комитета строится на двух основных процедурах: обязательный мониторинг и постмониторинговый диалог.

Обязательный мониторинг

Эта процедура применяется к государствам, которые вступили в Совет Европы после 1995 года. Такие страны автоматически попадают под мониторинг, который продолжается до тех пор, пока комитет не признает, что они полностью выполнили свои обязательства. К числу стран, проходящих обязательный мониторинг, относятся, например, Албания, Армения, Азербайджан, Босния и Герцеговина, Грузия, Молдова, Сербия, Турция, Украина. Россия также находилась под обязательным мониторингом с момента вступления в Совет Европы в 1996 году до приостановки своего членства в 2022 году.

Процедура включает:

• Сбор информации из официальных источников, отчётов других органов Совета Европы (например, Венецианской комиссии, ГРЕКО — Группы государств по борьбе с коррупцией), а также от неправительственных организаций.
• Проведение выездных миссий в страну для встреч с представителями власти, оппозиции, судейского сообщества, журналистами и гражданским обществом.
• Подготовку доклада содокладчиками, который затем обсуждается на заседании комитета и выносится на голосование ПАСЕ.
• Принятие резолюции и рекомендации, содержащих конкретные требования к стране.

Постмониторинговый диалог

После завершения обязательного мониторинга страна переходит в режим постмониторингового диалога. Это менее интенсивная форма контроля, которая предполагает регулярное обновление информации о состоянии дел, но без постоянных выездных миссий. Постмониторинговый диалог может быть возобновлён до уровня обязательного мониторинга в случае серьёзного ухудшения ситуации.

Тематический мониторинг

Помимо странового, комитет проводит тематический мониторинг по отдельным вопросам, таким как борьба с терроризмом, защита прав меньшинств, независимость судебной системы, свобода собраний. Эти темы могут рассматриваться в рамках отдельных докладов, не привязанных к конкретной стране.

Критерии оценки

Комитет оценивает выполнение обязательств по трём основным категориям:

• Демократические институты — функционирование парламента, избирательная система, политический плюрализм, местное самоуправление.
• Верховенство права — независимость судебной власти, борьба с коррупцией, эффективность правоохранительной системы, соблюдение принципа разделения властей.
• Защита прав человека — выполнение решений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), свобода СМИ, свобода собраний и ассоциаций, защита меньшинств, запрет пыток и жестокого обращения.

Критика и ограничения

Деятельность Комитета по мониторингу ПАСЕ неоднократно подвергалась критике как со стороны государств-членов, так и со стороны экспертов. Основные претензии включают:

• Политизированность — решения комитета нередко воспринимаются как продиктованные геополитическими интересами, а не объективной оценкой. Например, Россия неоднократно заявляла, что мониторинг в её отношении носит предвзятый характер и используется как инструмент давления.
• Избирательность — критики отмечают, что комитет уделяет непропорционально много внимания странам Восточной Европы и Кавказа, в то время как проблемы в «старых» демократиях Западной Европы (например, нарушения прав мигрантов, коррупция) остаются без должного контроля.
• Отсутствие санкционных механизмов — комитет может лишь рекомендовать ПАСЕ принять резолюцию или приостановить право голоса делегации страны-нарушителя, но не имеет прямых рычагов принуждения. Наиболее серьёзной мерой является рекомендация исключить страну из Совета Европы, что требует голосования Комитета министров.
• Недостаточная прозрачность — процедуры выездных миссий и критерии оценки иногда критикуются за закрытость и непонятность для широкой общественности.

Примеры деятельности

Комитет сыграл важную роль в ряде громких случаев. Например, в 2014 году после аннексии Крыма Россией комитет инициировал процедуру мониторинга, которая привела к лишению российской делегации права голоса в ПАСЕ в 2014–2015 годах. В 2019 году, после восстановления полномочий российской делегации, комитет продолжил мониторинг, но с акцентом на выполнение решений ЕСПЧ и ситуацию в Крыму. В 2022 году, после начала полномасштабного вторжения России на Украину, комитет рекомендовал исключить Россию из Совета Европы, что и было сделано 16 марта 2022 года.

Другим примером является мониторинг в Турции, который усилился после попытки государственного переворота в 2016 году и последовавших массовых чисток. Комитет неоднократно выражал обеспокоенность состоянием верховенства права и свободой СМИ в стране.

Взаимодействие с другими органами

Комитет по мониторингу тесно сотрудничает с другими структурами Совета Европы: Венецианской комиссией (по вопросам конституционного права), ГРЕКО (по борьбе с коррупцией), Комитетом министров (исполнительный орган), а также с Европейским судом по правам человека. Доклады комитета часто используются в качестве основы для решений ПАСЕ и рекомендаций Комитету министров.

Современное состояние

По состоянию на 2024 год под обязательным мониторингом находятся 10 стран: Албания, Армения, Азербайджан, Босния и Герцеговина, Грузия, Молдова, Сербия, Турция, Украина и Черногория. Постмониторинговый диалог ведётся с рядом других государств, включая Болгарию, Венгрию, Литву, Польшу, Румынию, Словакию, Словению, Хорватию и Чехию. Деятельность комитета продолжает сталкиваться с вызовами, связанными с ростом авторитарных тенденций в некоторых странах-членах и ослаблением международных механизмов контроля.

Источники

• Устав Совета Европы (1949)
• Резолюция ПАСЕ 1115 (1997) «О создании Комитета по мониторингу»
• Доклады и резолюции ПАСЕ по процедурам мониторинга (1997–2024)
• Официальный сайт Парламентской ассамблеи Совета Европы (раздел «Мониторинг»)
• Аналитические материалы Института Европы РАН и МГИМО МИД России