Коррупциогенность

Коррупциогенность — это свойство правовых норм, управленческих решений, организационных структур или процедур, которое создаёт предпосылки (риски) для совершения коррупционных правонарушений. Данное понятие используется в юридической науке, антикоррупционной экспертизе и государственном управлении для оценки степени уязвимости нормативных правовых актов и действий должностных лиц перед коррупцией. Коррупциогенность не тождественна самому факту коррупции, а указывает на наличие в системе условий, способствующих её возникновению.

История возникновения понятия

Термин «коррупциогенность» вошёл в научный и правовой оборот в России в начале 2000-х годов в связи с активизацией антикоррупционной политики. В 2008 году был принят Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», который закрепил необходимость проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Однако само понятие «коррупциогенность» в законе не было определено — оно было разработано в рамках юридической доктрины и методических рекомендаций.

В 2009 году Постановлением Правительства РФ № 96 была утверждена методика проведения антикоррупционной экспертизы, где впервые были перечислены конкретные факторы, признаваемые коррупциогенными. К ним отнесли, например, широту дискреционных полномочий, отсутствие или неопределённость сроков, процедур и оснований принятия решений. В последующие годы понятие «коррупциогенность» стало применяться не только к правовым актам, но и к организационным структурам, кадровым процедурам, государственным закупкам и бюджетному процессу.

Факторы коррупциогенности

Коррупциогенность возникает в результате наличия в правовой или управленческой системе определённых недостатков, которые могут быть использованы для извлечения личной выгоды должностными лицами. Основные факторы коррупциогенности классифицируются по нескольким группам.

Правовые факторы

К ним относятся дефекты юридической техники и содержания нормативных актов:

• Широта дискреционных полномочий — когда закон или подзаконный акт предоставляет должностному лицу неограниченную свободу усмотрения при принятии решений (например, право «в исключительных случаях» выдавать разрешения без чётких критериев).
• Отсутствие или неопределённость сроков — если процедура не имеет установленных временных рамок, это позволяет затягивать или ускорять её в зависимости от коррупционного стимула.
• Неопределённость оснований — размытые формулировки («при наличии уважительных причин», «в случае необходимости») создают возможности для произвольного толкования.
• Наличие исключений из общего порядка — особые условия для отдельных категорий лиц или организаций, не обоснованные объективными критериями.
• Отсутствие административных процедур — когда порядок действий не регламентирован, должностное лицо может действовать по своему усмотрению.
• Чрезмерная сложность процедур — запутанные и многоступенчатые процессы вынуждают граждан и бизнес искать «обходные пути», в том числе коррупционные.

Организационные факторы

Эти факторы связаны с устройством государственных органов, предприятий и учреждений:

• Концентрация полномочий — когда одно лицо или один орган одновременно принимает решение, контролирует его исполнение и оценивает результат.
• Отсутствие внутреннего контроля — слабая система проверок и противовесов, отсутствие аудита и мониторинга.
• Непрозрачность — закрытость информации о решениях, критериях их принятия, расходах бюджета.
• Кадровая политика — назначения на должности без конкурсных процедур, кумовство, отсутствие ротации кадров.

Процедурные факторы

Относятся к конкретным управленческим процессам:

• Отсутствие обязательности мотивировки решений — если должностное лицо не обязано объяснять, почему оно приняло то или иное решение, это скрывает возможную коррупционную подоплёку.
• Необязательность публичных обсуждений — в сферах, затрагивающих публичные интересы, отсутствие общественного контроля повышает коррупциогенность.
• Монополия на информацию — когда только одно ведомство владеет данными, необходимыми для принятия решений, и может манипулировать ими.

Методы выявления коррупциогенности

Основным инструментом выявления коррупциогенности является антикоррупционная экспертиза. Она проводится в отношении:

• проектов федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ;
• действующих нормативных правовых актов;
• проектов документов стратегического планирования;
• локальных нормативных актов государственных корпораций и компаний с государственным участием.

Антикоррупционная экспертиза может быть:

• государственной — проводится Министерством юстиции РФ и его территориальными органами;
• независимой — осуществляется аккредитованными экспертами из числа физических и юридических лиц;
• общественной — проводится гражданами и общественными организациями (в том числе в рамках механизма «Открытое правительство»).

В ходе экспертизы проверяется наличие коррупциогенных факторов по утверждённой методике. Результатом является заключение, в котором указываются выявленные риски и предлагаются способы их устранения.

Значение и критика

Понятие «коррупциогенность» играет важную роль в профилактике коррупции. Выявление коррупциогенных факторов на стадии разработки нормативных актов позволяет предотвратить появление условий для злоупотреблений до того, как они приведут к реальным правонарушениям. Антикоррупционная экспертиза является обязательной для всех законопроектов, вносимых в Государственную Думу РФ.

Вместе с тем, концепция коррупциогенности подвергается критике по нескольким направлениям:

• Формальный подход — на практике экспертиза часто сводится к проверке на наличие шаблонных факторов (широта полномочий, неопределённость сроков), но не учитывает реальный контекст и практику применения норм.
• Отсутствие обязательности — заключения антикоррупционной экспертизы носят рекомендательный характер, и разработчики актов могут их игнорировать.
• Недостаток независимости — независимые эксперты часто не имеют доступа к полным текстам проектов, а государственная экспертиза проводится тем же ведомством, которое готовило акт.
• Субъективность оценки — один и тот же фактор может быть признан коррупциогенным или нейтральным в зависимости от эксперта.

Примеры коррупциогенных норм

В российской практике к числу типичных коррупциогенных норм относили:

• право органа власти «по согласованию» устанавливать размеры штрафов без указания верхней и нижней границы;
• отсутствие в законе о государственных закупках чётких критериев отклонения заявок участников;
• возможность продления лицензии без проведения проверки соответствия лицензиата требованиям;
• наделение должностного лица правом «в исключительных случаях» принимать решение единолично без коллегиального обсуждения.

Связь с другими понятиями

Коррупциогенность тесно связана с понятием коррупционного риска. Если коррупциогенность — это свойство системы, то коррупционный риск — это вероятность того, что это свойство будет реализовано в конкретном коррупционном деянии. Оценка коррупционных рисков является частью управления коррупционными рисками и включает не только выявление коррупциогенных факторов, но и анализ вероятности их использования, а также возможных последствий.

Также различают субъективную и объективную коррупциогенность. Субъективная связана с личными качествами должностных лиц (например, склонность к злоупотреблениям), объективная — с недостатками правовой и организационной среды.

Источники

1. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
2. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
3. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96).
4. Кабанов П. А. Коррупциогенность: понятие, признаки, виды // Актуальные проблемы экономики и права. — 2015. — № 4.
5. Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. — М.: Формула права, 2008.
6. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О противодействии коррупции» / под ред. В. В. Астанина. — М.: Юрайт, 2016.