Ковенант Лиги Наций

Ковенант Лиги Наций — это международный договор, учредивший первую в истории универсальную межправительственную организацию, направленную на поддержание мира и безопасности, — Лигу Наций. Ковенант (от англ. covenant — завет, соглашение) является неотъемлемой частью Версальского мирного договора 1919 года и представляет собой конституционный документ Лиги, определяющий её цели, структуру, принципы членства и механизмы разрешения международных споров.

История создания

Идея создания международной организации

Идея создания международной организации для предотвращения войн получила широкое распространение после Первой мировой войны (1914–1918). Президент США Вудро Вильсон в своих «Четырнадцати пунктах» (январь 1918) выдвинул принцип создания «всеобщего союза наций» для обеспечения взаимных гарантий политической независимости и территориальной целостности государств. Эта идея легла в основу будущего Ковенанта.

Разработка и принятие

Ковенант был разработан Комиссией по Лиге Наций, созданной на Парижской мирной конференции 1919 года. Председателем комиссии стал Вудро Вильсон. Основными авторами текста стали представители США, Великобритании, Франции, Италии и Японии.

28 июня 1919 года Ковенант был подписан как Часть I (статьи 1–26) Версальского мирного договора, закрепившего окончание Первой мировой войны. Договор вступил в силу 10 января 1920 года, и в этот же день официально начала свою деятельность Лига Наций.

Роль США

Сенат США ратифицировать Версальский договор отказался, и страна не вступила в Лигу Наций, несмотря на активную роль Вильсона в создании организации. Это существенно ослабило потенциал Лиги, так как одна из ведущих мировых держав не стала её членом.

Структура и основные положения Ковенанта

Ковенант состоял из преамбулы и 26 статей, разделённых на несколько глав.

Преамбула

В преамбуле провозглашались основные цели Лиги:

• содействие международному сотрудничеству;
• достижение международного мира и безопасности;
• принятие обязательств не прибегать к войне;
• поддержание открытых, справедливых и гуманных условий труда;
• строгое соблюдение норм международного права.

Основные органы (статьи 2–7)

Ковенант учредил три главных органа Лиги:

• Ассамблея (Собрание) — пленарный орган, состоявший из представителей всех государств-членов. Собиралась раз в год, принимала решения по бюджету, приёму новых членов и общим вопросам. Каждое государство имело один голос.
• Совет Лиги — исполнительный орган, первоначально состоявший из 4 постоянных членов (Великобритания, Франция, Италия, Япония) и 4 непостоянных членов, избиравшихся Ассамблеей. Совет занимался решением наиболее острых политических споров и вопросов разоружения.
• Постоянный секретариат — административный аппарат, расположенный в Женеве (Швейцария). Он обеспечивал работу Лиги, готовил документы и контролировал выполнение решений.

Членство в Лиге (статья 1)

Статья 1 устанавливала три категории членов:

1. Первоначальные члены — 32 государства-союзника и ассоциированных участника Первой мировой войны, подписавшие Версальский договор (включая доминионы Британской империи: Канада, Австралия, Южно-Африканский Союз, Новая Зеландия, Индия).
2. Приглашённые государства — 13 нейтральных стран (Аргентина, Чили, Колумбия, Дания, Испания, Норвегия, Нидерланды, Перу, Сальвадор, Швеция, Швейцария, Венесуэла, Парагвай), приглашённые присоединиться к Ковенанту.
3. Вступившие впоследствии — любые другие государства, «самоуправляющиеся доминионы и колонии», принятые двумя третями голосов Ассамблеи при условии, что они предоставят «действительные гарантии своего искреннего намерения соблюдать международные обязательства».

Лига могла исключить государство, дважды нарушившее Ковенант, по решению Совета.

Механизм разрешения споров (статьи 12–15)

Это был центральный механизм Лиги для предотвращения войны:

• Арбитраж: государства-члены обязались передавать споры, которые могли привести к разрыву отношений, на арбитраж или в Постоянную палату международного правосудия (создана в 1920 году).
• Роль Совета: если спор не передавался в арбитраж, любая сторона могла передать его на рассмотрение в Совет Лиги. Совет публиковал доклад, содержащий рекомендацию по разрешению спора (для принятия решения требовалось единогласие, не считая голосов участников спора).
• Мораторий на войну (статья 12): государства-члены обязывались не прибегать к войне до истечения трёх месяцев после вынесения решения арбитражем, Постоянной палатой или Советом.
• Исключение: внутренняя юрисдикция (статья 15, пункт 8): Ковенант не давал Лиге права вмешиваться в вопросы, которые по международному праву относились к исключительно внутренней юрисдикции государства (например, иммиграционная политика, таможенные пошлины, республиканская форма правления).

Коллективная безопасность и санкции (статья 16)

Статья 16 была наиболее амбициозной и одновременно слабой частью Ковенанта:

• Если государство-член прибегало к войне в нарушение статей 12, 13 или 15, оно автоматически считалось совершившим «акт войны против всех других членов Лиги».
• Все другие члены обязывались немедленно разорвать с ним все торговые, финансовые и личные отношения, а также запретить любые отношения между своими гражданами и гражданами государства-агрессора.
• Совет Лиги мог рекомендовать членам Лиги выставить военные контингенты для защиты Ковенанта.

Ключевая слабость заключалась в том, что решение о применении санкций (кроме автоматического торгового эмбарго) требовало единогласного решения Совета, что на практике было труднореализуемо.

Разоружение (статья 8)

Ковенант признавал, что «поддержание мира требует сокращения национальных вооружений до минимума, совместимого с национальной безопасностью и с выполнением международных обязательств». Совет Лиги должен был разработать план разоружения для каждого государства и провести его экспертизу. Однако Ковенант не устанавливал никаких обязательных сроков или критериев, что привело к провалу инициатив по разоружению в 1920–1930-х годах.

Мандатная система (статья 22)

Одной из наиболее спорных частей Ковенанта была статья 22, учреждавшая мандатную систему. Она касалась колоний Германии и территорий Османской империи, которые по итогам войны перешли под управление государств-победителей. Согласно статье, эти территории должны были находиться «под опекой передовых наций» до тех пор, пока не смогут «стоять самостоятельно». Система была разделена на три класса:

• Класс «A»: территории бывшей Османской империи (Сирия, Ирак, Палестина, Ливан, Трансиордания) — считались почти готовыми к независимости.
• Класс «B»: бывшие германские колонии в центральной Африке (Танганьика, Руанда-Урунди, Камерун, Того) — управлялись мандатарием с обязательной защитой прав коренного населения.
• Класс «C»: бывшие германские колонии в юго-западной Африке и тихоокеанском регионе (Юго-Западная Африка, Новая Гвинея, Самоа) — управлялись как неотъемлемая часть территории мандатария.

На практике мандатная система легитимизировала колониальное управление, хотя и содержала оговорки о правах местного населения.

Международное право и социальная сфера (статьи 23–25)

Статьи 23–25 посвящены социальному и гуманитарному сотрудничеству:

• Гарантии справедливых и гуманных условий труда мужчин, женщин и детей (статья 23, пункт «а»).
• Контроль за выполнением соглашений о торговле женщинами и детьми.
• Контроль за запретом опиума и других наркотиков.
• Сотрудничество в области здравоохранения и предотвращения эпидемий.
• Гарантия свободного транзита и равного торгового доступа для всех членов Лиги.
• Учреждение Постоянной палаты международного правосудия (статья 14).

Критика и недостатки

Отсутствие обязательных механизмов принуждения

Главный недостаток Ковенанта заключался в отсутствии у Лиги собственных вооружённых сил и механизмов, позволяющих навязать свою волю государствам-агрессорам. Требование единогласия в Совете делало возможным блокирование любых решений заинтересованной стороной или её союзниками.

Отказ от обязательного участия

США никогда не вступили в Лигу, а СССР (вступил в 1934) был исключён в 1939 после войны с Финляндией. Япония и Германия вышли из Лиги в 1933 году, Италия — в 1937. Таким образом, к концу 1930-х годов Лига потеряла практически всех крупных игроков, кроме Великобритании и Франции, которые сами проводили умиротворяющую политику.

Исключение внутренней юрисдикции

Пункт 8 статьи 15 позволял государствам ссылаться на «внутреннюю юрисдикцию», чтобы не допустить вмешательства Лиги в их внутренние дела. Этим активно пользовались нацистская Германия (например, в вопросе рейхстага) и страны, проводившие репрессии против национальных меньшинств.

Неудача в предотвращении агрессии

Ковенант не смог предотвратить ни японскую агрессию в Маньчжурии (1931), ни итальянскую агрессию в Абиссинии (1935–1936), ни интервенцию Италии и Германии в гражданскую войну в Испании (1936–1939), ни аншлюс Австрии (1938). Эти неудачи окончательно подорвали авторитет Лиги.

Колониальный характер

Критики, в том числе из стран «третьего мира», отмечали, что Ковенант узаконивал колониальное господство через мандатную систему, не предоставляя народам реального самоопределения.

Наследие Ковенанта

Несмотря на неудачу, Ковенант стал первым международным документом, закрепившим концепцию коллективной безопасности и попытавшимся юридически ограничить право государств на войну. Многие механизмы, впервые опробованные в рамках Ковенанта, были развиты и усовершенствованы в Уставе Организации Объединённых Наций (ООН), принятом в 1945 году. К ним относятся:

• Принцип равенства суверенных государств.
• Механизм Советов (Совет Безопасности вместо Совета Лиги).
• Постоянный секретариат и Международный суд ООН (преемник Постоянной палаты).
• Система коллективных действий.

Однако, в отличие от Устава ООН, Ковенант не содержал механизмов автоматического применения санкций и не давал Лиге права на обязательное вмешательство. Ключевое различие — обязательность решений Совета Безопасности ООН для всех членов организации, чего не было в Ковенанте.

Источники

• Ковенант Лиги Наций (текст договора 1919 года)
• Версальский мирный договор (1919), часть I
• История Лиги Наций (1919–1946). Ф. П. Уолтерс (1952)
• Международные отношения в 1919–1939 годах. А. Дж. П. Тейлор (1954)
• Дипломатия. Генри Киссинджер (1994)