Национальный закон о помощи 1948 года

Национальный закон о помощи 1948 года (англ. National Assistance Act 1948) — акт парламента Великобритании, принятый 13 мая 1948 года, который упразднил систему законов о бедных, действовавшую с начала XVII века, и заложил правовую основу для современной системы социального обеспечения в Соединённом Королевстве. Закон стал ключевым элементом послевоенных реформ лейбористского правительства Клемента Эттли, направленных на создание государства всеобщего благосостояния («государства благоденствия»). Он определил обязанности местных властей по предоставлению финансовой помощи нуждающимся, а также по организации услуг для престарелых, инвалидов и других уязвимых групп населения.

Исторический контекст

Кризис системы законов о бедных

К моменту принятия закона система социальной помощи в Великобритании основывалась на Законах о бедных (Poor Laws), последний из которых — Закон о бедных 1834 года — был ориентирован на жёсткую экономию и помещение бедняков в работные дома (workhouses). К началу XX века эта система подвергалась критике за унизительные условия, стигматизацию получателей помощи и неэффективность. В 1908 году были введены пенсии по старости, в 1911 году — национальное страхование по болезни и безработице, но эти меры не охватывали всех нуждающихся.

Вторая мировая война и доклад Бевериджа

В 1942 году экономист Уильям Беверидж опубликовал доклад «Социальное страхование и союзнические услуги» (Social Insurance and Allied Services), известный как доклад Бевериджа. Он предложил комплексную систему социального страхования, которая должна была «победить пять гигантов»: нужду, болезни, невежество, грязь и безделье. Доклад стал идеологической основой для послевоенных реформ. В 1945 году к власти пришло лейбористское правительство, которое начало реализацию программы государства всеобщего благосостояния.

Закон о национальном страховании 1946 года

В 1946 году был принят Закон о национальном страховании (National Insurance Act 1946), который вводил обязательные взносы работников, работодателей и государства для финансирования пенсий, пособий по безработице, болезни и материнству. Однако он не охватывал тех, кто не имел достаточного страхового стажа или вообще не участвовал в системе страхования. Для таких категорий требовалась отдельная система помощи, основанная на проверке нуждаемости.

Основные положения закона

Упразднение законов о бедных

Статья 1 Закона прямо отменяла все действовавшие законы о бедных, включая Закон о бедных 1834 года, а также ликвидировала должности попечителей бедных (Poor Law Guardians). Местные органы власти (советы графств и городские советы) должны были взять на себя ответственность за предоставление помощи.

Финансовая помощь

Закон учреждал Национальный совет помощи (National Assistance Board) — центральный орган, ответственный за выплату пособий. Помощь предоставлялась на основе проверки нуждаемости (means test), то есть оценки доходов и имущества заявителя. Ключевые категории получателей:

• лица пенсионного возраста, не имеющие права на пенсию по национальному страхованию или получающие недостаточную пенсию;
• безработные, исчерпавшие право на пособие по безработице;
• инвалиды и больные, не охваченные страхованием;
• одинокие матери и вдовы;
• лица, временно оказавшиеся в трудной жизненной ситуации.

Размер пособия устанавливался Национальным советом помощи и подлежал периодическому пересмотру. Закон предусматривал, что помощь может предоставляться как в денежной, так и в натуральной форме (например, в виде продуктов или одежды).

Обязанности местных властей

Закон возлагал на советы графств и городские советы обязанность по организации услуг для престарелых, инвалидов и других нуждающихся. В частности, они должны были:

• предоставлять жильё для престарелых (дома престарелых);
• организовывать уход на дому;
• обеспечивать временное размещение для лиц, оставшихся без крова;
• создавать центры дневного пребывания для инвалидов.

Эти услуги финансировались из местных бюджетов с частичной компенсацией из государственного бюджета.

Ликвидация работных домов

Закон предписывал закрытие работных домов в течение определённого срока. Вместо них создавались дома престарелых и общежития для бездомных, условия в которых должны были соответствовать минимальным стандартам достоинства и комфорта. Однако на практике процесс ликвидации затянулся до 1960-х годов.

Реализация и последствия

Первые годы

Национальный совет помощи начал работу 5 июля 1948 года — в день вступления закона в силу. В первый год было рассмотрено около 1,5 миллиона заявлений. Система столкнулась с проблемами: нехватка персонала, бюрократическая волокита, низкие размеры пособий. Тем не менее, закон позволил ликвидировать наиболее одиозные элементы старой системы — работные дома и унизительные процедуры.

Критика и реформы

Закон критиковался за сохранение проверки нуждаемости, которая воспринималась как стигматизирующая. В 1966 году Национальный совет помощи был упразднён, а его функции переданы Министерству социального обеспечения. Размеры пособий постепенно повышались, но оставались ниже среднего уровня заработной платы. В 1970-х годах система дополнилась пособиями на жильё и дополнительными выплатами для инвалидов.

Влияние на современную систему

Национальный закон о помощи 1948 года стал основой для последующих законов, в частности Закона о социальном обеспечении 1986 года и Закона о социальном обеспечении 1992 года. Многие его принципы — проверка нуждаемости, разделение ответственности между центральными и местными органами, предоставление как денежной, так и натуральной помощи — сохраняются в британской системе социального обеспечения до настоящего времени.

Значение

Социальное

Закон завершил переход от патерналистской и карательной модели помощи бедным, характерной для законов о бедных, к системе, основанной на принципах социальной справедливости и человеческого достоинства. Он признал, что бедность может быть результатом не только личных недостатков, но и структурных факторов — безработицы, инвалидности, старости.

Политическое

Закон стал одним из столпов послевоенного консенсуса — согласия между основными политическими партиями Великобритании по вопросам социальной политики, которое сохранялось до 1970-х годов. Он закрепил роль государства как гаранта минимального уровня жизни для всех граждан.

Международное

Национальный закон о помощи 1948 года рассматривается как один из первых примеров законодательного оформления «государства всеобщего благосостояния» в западных демократиях. Он оказал влияние на развитие систем социальной помощи в других странах, в том числе в странах Содружества и Скандинавии.

Критика

Проверка нуждаемости

Основной объект критики — сохранение проверки нуждаемости, которая, по мнению многих экспертов, создавала «ловушку бедности»: получатели пособий боялись увеличивать свои доходы, чтобы не потерять помощь. Кроме того, процедура проверки была унизительной и требовала раскрытия личных финансовых данных.

Недостаточный размер пособий

Размеры пособий, установленные законом, часто не покрывали реальных потребностей. Исследования 1950-х годов показывали, что многие получатели помощи жили за чертой бедности. Это привело к созданию в 1960-х годах дополнительных программ помощи, таких как пособие на жильё.

Неравенство между регионами

Обязанности местных властей по предоставлению услуг (например, домов престарелых) привели к неравенству между богатыми и бедными районами. В бедных районах с низкой налоговой базой уровень услуг был значительно ниже.

Источники

• Beveridge, W. (1942). Social Insurance and Allied Services.
• Fraser, D. (2009). The Evolution of the British Welfare State: A History of Social Policy since the Industrial Revolution.
• Glennerster, H. (2007). British Social Policy: 1945 to the Present.
• Thane, P. (2000). Old Age in English History: Past Experiences, Present Issues.
• National Assistance Act 1948: Text of the Act (UK Public General Acts).