Персонифицированное финансирование

Персонифицированное финансирование — это механизм распределения бюджетных средств, при котором деньги выделяются не напрямую учреждению (школе, больнице, культурному центру), а закрепляются за конкретным потребителем (учеником, пациентом, посетителем) в виде именного сертификата или номинала. Потребитель самостоятельно выбирает поставщика услуги, а учреждение получает финансирование пропорционально числу выбравших его клиентов. Цель системы — повышение качества услуг за счёт конкуренции между поставщиками и стимулирование эффективного расходования бюджетных средств.

История

Идея персонифицированного финансирования восходит к концепции «ваучеров» (vouchers), предложенной американским экономистом Милтоном Фридманом в 1955 году в работе «Роль государства в образовании». Фридман предлагал выдавать родителям сертификаты на обучение, которые можно было бы использовать в любой школе — государственной или частной. В 1980-х годах эксперименты с ваучерами начались в Чили и Швеции, а в 1990-х — в США (программа Milwaukee Parental Choice Program в Висконсине).

В России первые элементы персонифицированного финансирования появились в 2000-х годах в рамках реформы бюджетной сферы. В 2012 году был принят Федеральный закон № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который заложил правовую основу для нормативного подушевого финансирования. В 2014–2018 годах в ряде регионов (Пермский край, Тульская область, Ярославская область) проводились пилотные проекты по персонифицированному финансированию дополнительного образования детей. С 2019 года система внедряется в рамках федерального проекта «Успех каждого ребёнка» национального проекта «Образование».

Принципы работы

Основные принципы персонифицированного финансирования включают:

• Именной сертификат — документ (электронный или бумажный), подтверждающий право потребителя на получение услуги за счёт бюджетных средств. Сертификат содержит номинал (сумму финансирования) и может быть использован только у аккредитованных поставщиков.
• Свобода выбора — потребитель (или его законный представитель) самостоятельно выбирает учреждение и конкретную программу из реестра поставщиков.
• Подушевое финансирование — средства поступают учреждению только после того, как потребитель выбрал его и заключил договор. Чем больше клиентов, тем больше финансирование.
• Прозрачность — реестры поставщиков, сертификатов и отчётность об использовании средств публикуются в открытых информационных системах.
• Конкуренция — учреждения вынуждены улучшать качество услуг, чтобы привлечь потребителей, иначе они теряют финансирование.

Сферы применения

Образование

Персонифицированное финансирование наиболее широко применяется в сфере дополнительного образования детей (кружки, секции, студии). В России с 2019 года действует система персонифицированного финансирования дополнительного образования (ПФДО). Каждый ребёнок получает сертификат с определённым номиналом (обычно от 5 до 15 тысяч рублей в год в зависимости от региона), который можно потратить на занятия в любом аккредитованном учреждении — государственном, муниципальном или частном. По данным Министерства просвещения РФ на 2023 год, система охватывает более 80% регионов страны.

В общем образовании (школы) персонифицированное финансирование применяется реже, но в некоторых странах (Чили, Швеция, Нидерланды) действуют ваучерные схемы для начального и среднего образования. В России нормативное подушевое финансирование школ (средства выделяются на каждого ученика) является формой персонифицированного подхода, но без права выбора между разными типами школ (средства распределяются по нормативам, а не через сертификаты).

Здравоохранение

В здравоохранении персонифицированное финансирование реализуется через систему обязательного медицинского страхования (ОМС). Каждый гражданин имеет полис ОМС, который является именным сертификатом. Средства из фонда ОМС поступают в медицинские организации пропорционально числу прикреплённых пациентов и объёму оказанных услуг (по подушевым нормативам). Пациент может самостоятельно выбирать поликлинику, больницу или врача в рамках системы ОМС. В России эта модель действует с 1993 года (Закон РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»).

Культура и спорт

В сфере культуры персонифицированное финансирование внедряется в виде «Пушкинской карты» (запущена в России в 2021 году). Молодые люди от 14 до 22 лет получают именную карту с номиналом (в 2023 году — 5000 рублей), которую можно использовать для оплаты билетов в театры, музеи, концертные залы и другие культурные учреждения. Средства поступают учреждениям после покупки билета.

В спорте аналогичные механизмы применяются в некоторых регионах (например, сертификаты на занятия в спортивных секциях для детей из малообеспеченных семей).

Преимущества и недостатки

Преимущества

• Повышение качества услуг за счёт конкуренции между поставщиками.
• Стимулирование инноваций и появления новых программ и форматов.
• Увеличение доступности услуг для потребителей (возможность выбора, в том числе у частных поставщиков).
• Прозрачность бюджетных расходов: средства привязаны к конкретным получателям и услугам.
• Снижение нагрузки на бюджет за счёт более эффективного использования средств.

Недостатки

• Риск монополизации рынка крупными учреждениями, которые могут привлечь большинство потребителей за счёт бренда или рекламы, а не качества.
• Неравенство доступа: потребители из отдалённых или малонаселённых районов могут иметь ограниченный выбор поставщиков.
• Административная нагрузка: необходимость ведения реестров, сертификатов, отчётности.
• Возможность злоупотреблений: недобросовестные поставщики могут искусственно привлекать потребителей (например, через подарки или скидки) без реального улучшения качества.
• Сложность оценки качества услуг: потребители не всегда могут объективно оценить образовательные или медицинские программы.

Критика

Критики персонифицированного финансирования указывают на то, что рыночные механизмы не всегда применимы в социальной сфере. Например, в образовании и здравоохранении потребители часто не обладают достаточной информацией для осознанного выбора, а конкуренция может привести к снижению стандартов (гонка за «лёгкими» клиентами, отказ от сложных пациентов или учеников). В России также отмечались случаи, когда в рамках ПФДО частные организации создавали «кружки» низкого качества, чтобы получить бюджетные средства, а затем закрывались.

Примеры в России

• Пермский край — пилотный проект по персонифицированному финансированию дополнительного образования (2014–2016). Внедрена система электронных сертификатов, которая позволила увеличить охват детей кружками и секциями на 30% за три года.
• Тульская область — с 2017 года действует система «Навигатор дополнительного образования», где родители выбирают программы для детей, а средства поступают учреждениям по факту выбора.
• Пушкинская карта — федеральный проект, который в 2022 году охватил более 8 миллионов молодых людей. По данным Министерства культуры РФ, в 2023 году по карте было приобретено более 30 миллионов билетов.

Интересные факты

• В Чили система школьных ваучеров, введённая в 1981 году, привела к значительному росту числа частных школ, но исследования показали, что качество образования в среднем не улучшилось, а социальное расслоение усилилось.
• В Швеции ваучерная система в образовании (1992) позволила создать сеть «свободных школ» (friskolor), которые финансируются из бюджета, но управляются независимо. К 2020 году около 15% шведских школьников учились в таких школах.
• В России в 2023 году в рамках ПФДО было выдано более 12 миллионов сертификатов на дополнительное образование детей.

Источники

• Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (статьи 75, 76, 83).
• Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».
• Постановление Правительства РФ от 31.12.2019 № 1948 «Об утверждении Правил персонифицированного финансирования дополнительного образования детей».
• Милтон Фридман. «Роль государства в образовании» (1955).
• Отчёты Министерства просвещения РФ и Министерства культуры РФ за 2022–2023 годы.
• Исследование НИУ ВШЭ «Персонифицированное финансирование дополнительного образования: опыт регионов» (2021).