Подушевой норматив финансирования

Подушевой норматив финансирования — это расчётный показатель объёма финансовых средств, выделяемых на обеспечение деятельности учреждения (или оказание услуги) в расчёте на одного потребителя (учащегося, пациента, жителя), используемый при распределении бюджетных ассигнований. Применяется в основном в сферах образования, здравоохранения, культуры и социальной защиты как инструмент перехода от сметного финансирования (по статьям расходов) к финансированию, ориентированному на результат и объём оказанных услуг.

История возникновения и развития

Концепция подушевого финансирования начала формироваться в западных странах во второй половине XX века как часть реформ государственного управления, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов. В основе лежал принцип «деньги следуют за потребителем»: учреждения получают финансирование пропорционально числу обслуживаемых лиц, что стимулирует их к повышению качества услуг и привлечению клиентов.

В Российской Федерации внедрение подушевых нормативов началось в 2000-х годах в рамках административной и бюджетной реформ. В образовании переход к нормативному подушевому финансированию был закреплён Федеральным законом № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (2012 год), который установил, что финансовое обеспечение образовательной деятельности осуществляется на основе государственных (муниципальных) заданий и нормативов затрат на одного обучающегося. В здравоохранении подушевой принцип используется в системе обязательного медицинского страхования (ОМС) с 1993 года, однако его активное реформирование пришлось на 2010-е годы, когда была введена система финансирования медицинских организаций по подушевому нормативу на прикреплённое население.

Классификация и виды подушевых нормативов

Подушевые нормативы различаются по сфере применения, уровню детализации и способу расчёта.

По сфере применения

• Образовательные нормативы — определяют затраты на одного учащегося (воспитанника, студента) в детских садах, школах, колледжах и вузах. Учитывают уровень образования, форму обучения, профиль, наличие специальных условий (инклюзия, коррекционные классы).
• Медицинские нормативы — устанавливают объём финансирования на одного застрахованного (прикреплённого) в системе ОМС или на одного жителя региона для бюджетных медицинских учреждений. Включают затраты на амбулаторно-поликлиническую помощь, стационарное лечение, скорую помощь.
• Социальные нормативы — применяются в учреждениях социального обслуживания (дома-интернаты, центры помощи) и рассчитываются на одного получателя социальных услуг.

По уровню детализации

• Базовый норматив — усреднённый показатель, не учитывающий индивидуальные особенности учреждений (например, для всех школ региона).
• Корректирующий норматив — учитывает поправочные коэффициенты: территориальные (сельская местность, Крайний Север), типологические (малокомплектные школы, специализированные интернаты), категорийные (дети-инвалиды, дети с ограниченными возможностями здоровья).

По способу расчёта

• Норматив затрат — прямой расчёт стоимости услуги (например, зарплата педагога, коммунальные расходы, учебные материалы) на одного учащегося.
• Норматив финансирования — сумма, выделяемая учреждению из бюджета в расчёте на одного потребителя, которая может не полностью покрывать фактические затраты, а лишь определять объём государственного задания.

Устройство и механизм расчёта

Расчёт подушевого норматива финансирования осуществляется на основе методик, утверждаемых на федеральном, региональном или муниципальном уровне. Общий алгоритм включает следующие этапы:

1. Определение перечня услуг (работ), входящих в государственное (муниципальное) задание.
2. Расчёт нормативных затрат на оказание единицы услуги. Для этого используются:

• нормативы трудовых затрат (штатное расписание, оклады, начисления);
• нормативы материальных затрат (расходные материалы, оборудование, коммунальные услуги);
• нормативы накладных расходов (административно-управленческий персонал, содержание зданий).

1. Деление общей суммы нормативных затрат на плановое (или фактическое) число потребителей. Полученное значение является подушевым нормативом.
2. Применение поправочных коэффициентов — для учёта специфики учреждений (например, для малокомплектных школ коэффициент может быть повышен, чтобы компенсировать низкую наполняемость классов).

Пример расчёта для общеобразовательной школы:

• Нормативные затраты на год: 50 млн рублей (включая зарплату учителей, администрации, коммунальные услуги, учебники, хозяйственные нужды).
• Плановое количество учащихся: 1000 человек.
• Базовый подушевой норматив: 50 000 рублей на одного ученика в год.
• Для малокомплектной школы в сельской местности с 50 учениками применяется повышающий коэффициент 2,5, и норматив составит 125 000 рублей на одного ученика.

Применение в различных сферах

Образование

В системе общего образования подушевой норматив финансирования является основой для формирования бюджетов школ, лицеев, гимназий. Средства распределяются между образовательными учреждениями пропорционально численности учащихся, что, по замыслу реформаторов, должно стимулировать школы к привлечению учеников и повышению качества обучения. Однако на практике это привело к ряду проблем: закрытию малокомплектных школ, росту нагрузки на учителей в переполненных классах, а также к нехватке средств на содержание зданий и инфраструктуры в учреждениях с низкой наполняемостью.

В высшем образовании подушевой норматив используется для распределения субсидий на выполнение государственного задания. Размер норматива зависит от уровня образования (бакалавриат, магистратура, аспирантура), профиля подготовки (гуманитарный, технический, медицинский) и формы обучения (очная, заочная). Вузы получают финансирование на каждого студента, обучающегося за счёт бюджета.

Здравоохранение

В системе ОМС подушевой норматив финансирования применяется для оплаты первичной медико-санитарной помощи. Поликлиники и амбулатории получают средства на каждого прикреплённого пациента, независимо от числа обращений. Это стимулирует медицинские организации к профилактической работе и диспансеризации, но может приводить к недофинансированию при высокой заболеваемости прикреплённого населения. Для стационарной помощи используется другой механизм — оплата по законченному случаю лечения (клинико-статистические группы).

Социальная сфера

В учреждениях социального обслуживания подушевой норматив рассчитывается на одного получателя социальных услуг в стационарной или полустационарной форме. Включает затраты на проживание, питание, медицинское обслуживание, социально-бытовые услуги.

Критика и ограничения

Подушевой норматив финансирования подвергается критике по нескольким направлениям:

• Усреднение затрат — норматив не учитывает реальную стоимость услуг для разных категорий потребителей. Например, обучение ребёнка с ограниченными возможностями здоровья требует значительно больших ресурсов, чем обучение обычного ученика, но корректирующие коэффициенты не всегда компенсируют эту разницу.
• Стимулирование «отбора» потребителей — учреждения могут быть заинтересованы в привлечении «дешёвых» потребителей (здоровых, без особенностей развития) и отказе от «дорогих» (с хроническими заболеваниями, инвалидностью), что противоречит принципам социальной справедливости.
• Риск недофинансирования — при снижении числа потребителей (например, демографический спад) учреждения теряют часть финансирования, что может привести к сокращению штата, закрытию или снижению качества услуг.
• Сложность администрирования — расчёт нормативов требует детальной статистики и методик, что создаёт бюрократическую нагрузку на учреждения и органы управления.

Интересные факты

• В России подушевой норматив финансирования в образовании впервые был введён в порядке эксперимента в нескольких регионах (Самарская область, Пермский край) в начале 2000-х годов, а затем распространён на всю страну.
• В системе здравоохранения подушевой норматив для поликлиник может включать не только затраты на амбулаторную помощь, но и расходы на вызовы скорой помощи, стационарное лечение прикреплённого населения (так называемый «полный подушевой норматив»).
• В ряде стран (Великобритания, Нидерланды) подушевое финансирование применяется в системе здравоохранения на национальном уровне, где средства распределяются между региональными органами здравоохранения в зависимости от численности, возрастной структуры и заболеваемости населения.

Источники

• Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
• Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».
• Постановление Правительства РФ от 26.06.2015 № 640 «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ)…».
• Методические рекомендации по расчёту нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования (Минобрнауки России, 2015).
• Материалы Счётной палаты РФ «Анализ эффективности внедрения нормативного подушевого финансирования в образовании» (2019).