Нормативные затраты

Нормативные затраты — это плановые (расчётные) показатели расходов на выполнение государственного (муниципального) задания, оказание государственных услуг, содержание имущества или реализацию иных функций, устанавливаемые в денежном выражении на единицу продукции, работы, услуги либо на определённый период. Являются основой формирования субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для государственных (муниципальных) учреждений, а также инструментом планирования и контроля в сфере государственных финансов.

История и нормативная основа

Понятие нормативных затрат получило широкое распространение в российской бюджетной практике в ходе реформы государственных учреждений, начавшейся в 2010 году. Ключевым нормативным актом стал Федеральный закон № 83-ФЗ от 8 мая 2010 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

В соответствии с этим законом, а также положениями Бюджетного кодекса РФ, для всех типов государственных (муниципальных) учреждений (казённых, бюджетных и автономных) финансовое обеспечение их деятельности осуществляется в форме субсидий из соответствующего бюджета. Размер этих субсидий напрямую рассчитывается на основе нормативных затрат.

Детальные методики расчёта нормативных затрат разрабатываются и утверждаются:

• на федеральном уровне — Министерством финансов РФ (общие требования);
• на уровне субъектов РФ — высшими исполнительными органами государственной власти;
• на муниципальном уровне — местными администрациями.

Ключевым подзаконным актом является Приказ Минфина России от 1 октября 2020 г. № 243н «Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг…».

Виды нормативных затрат

Нормативные затраты в бюджетной сфере делятся на две основные группы по объекту нормирования:

Нормативные затраты на оказание государственной (муниципальной) услуги (работы)

Рассчитываются на единицу услуги (работы) — например, на одного обучающегося в год, на один койко-день в больнице, на одно посещение музея. Включают в себя:

• затраты на оплату труда персонала, непосредственно участвующего в оказании услуги (с начислениями на выплаты по оплате труда);
• затраты на приобретение материальных запасов, расходуемых при оказании услуги (медикаменты, продукты питания, ГСМ, учебные пособия);
• затраты на амортизацию основных фондов, непосредственно используемых при оказании услуги;
• прочие прямые затраты, которые можно однозначно отнести к конкретной услуге.

Нормативные затраты на содержание имущества учреждения

Определяются для покрытия расходов, не связанных напрямую с объёмом оказанных услуг, но необходимых для функционирования учреждения в целом. К ним относятся:

• затраты на оплату коммунальных услуг (тепло, вода, электроэнергия);
• затраты на содержание и ремонт зданий и сооружений, охранной сигнализации, систем пожаротушения;
• затраты на аренду помещений;
• налог на имущество и земельный налог;
• уплата штрафов, пеней, судебных расходов (в определённых случаях).

Иные группы затрат

В рамках бюджетного процесса могут выделяться:

• затраты на выполнение работы (не услуги) — например, на проведение научных исследований, реставрацию объектов культурного наследия;
• затраты на уплату налогов, по которым в качестве налогооблагаемой базы выступает имущество учреждения;
• затраты на приобретение основных средств (оборудования, транспортных средств) в рамках инвестиционной программы.

Методы расчёта нормативных затрат

Методология определения нормативных затрат предусматривает три основных подхода:

1. Нормативный метод — используется, если существуют утверждённые отраслевые или ведомственные нормативы (например, нормы питания, нормы расхода медикаментов, нормативы штатной численности). Затраты определяются как произведение нормы на планируемое количество единиц.
2. Структурный метод — применяется, когда прямые нормы отсутствуют. Расчёт ведётся пропорционально выбранной базе распределения (например, фонд оплаты труда основного персонала, площадь помещений, число койко-мест). Например, затраты на содержание имущества распределяются между услугами пропорционально площади, занимаемой каждым структурным подразделением.
3. Экспертный метод — используется в тех случаях, когда нет ни нормативов, ни возможности применить структурный метод. Затраты определяются на основе экспертных оценок специалистов (например, на основе анализа средних сложившихся затрат за предыдущие периоды или по аналогии с похожими учреждениями).

На практике для одной и той же статьи затрат может применяться комбинация этих методов. Основное требование — прозрачность расчётов и возможность их верификации.

Структура и порядок утверждения

Процесс формирования и утверждения нормативных затрат включает следующие этапы:

1. Разработка методики учредителем (федеральный орган власти, министерство, администрация муниципального образования).
2. Расчёт удельных нормативов для каждого типа учреждений и каждой услуги (работы). Нормативы могут различаться в зависимости от категорий потребителей (например, дети с ограниченными возможностями здоровья — повышенный коэффициент), местоположения (сельская местность, северные регионы), мощности учреждения (малокомплектные школы — повышающий коэффициент).
3. Формирование проекта субсидии на очередной финансовый год и плановый период на основе утверждённых нормативных затрат и планового объёма услуг (государственного задания).
4. Утверждение нормативных затрат учредителем в установленном порядке. В некоторых случаях они могут утверждаться как составная часть государственного задания.

Нормативные затраты пересматриваются, как правило, ежегодно при формировании бюджета на очередной финансовый год, но могут корректироваться и чаще (при изменении цен, законодательства, инфляции).

Применение и значение

Нормативные затраты используются в следующих ключевых областях:

• Финансовое обеспечение государственных (муниципальных) учреждений: являются базой для расчёта объёма субсидий на выполнение государственного задания. Чем точнее рассчитаны нормативы, тем адекватнее финансирование и меньше риск нехватки средств или их нецелевого использования.
• Бюджетное планирование: позволяют прогнозировать объём бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг на несколько лет вперёд, что повышает стабильность и предсказуемость финансирования.
• Контроль эффективности: сопоставление фактических затрат учреждения с нормативными позволяет выявить неэффективные расходы, нарушения трудовой и финансовой дисциплины, а также стимулирует учреждения к экономии (например, за счёт повышения энергоэффективности, оптимизации штатного расписания).
• Ценообразование в государственном секторе: используются для обоснования стоимости платных услуг, оказываемых бюджетными и автономными учреждениями сверх государственного задания. При этом цена не может быть ниже нормативных затрат (за исключением случаев, установленных законом).

Критика и проблемы применения

Несмотря на широкое внедрение, система нормативных затрат подвергается критике по ряду направлений:

• Административная сложность: расчёты требуют высокой квалификации бухгалтеров и экономистов учреждений, а также значительного объёма исходных данных.
• Склонность к занижению: учредители нередко устанавливают нормативы на уровне, не покрывающем реальных потребностей учреждений, особенно в условиях инфляции и роста цен на ресурсы.
• Недостаточная гибкость: нормативы часто не успевают реагировать на изменение реальных условий (например, резкий рост стоимости медикаментов, коммунальных тарифов), что ведёт к дефициту финансирования.
• Нормирование «по аналогии»: для уникальных учреждений (малые музеи, школы в удалённых районах, учреждения с дорогостоящим оборудованием) используют усреднённые нормативы, что приводит к искажению реальной стоимости их содержания.

Тем не менее, нормативные затраты остаются основным инструментом финансового менеджмента в государственном секторе России, а их совершенствование является постоянной задачей органов власти всех уровней.

Источники

• Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»
• Приказ Минфина России от 01.10.2020 № 243н «Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг…»
• Бюджетный кодекс Российской Федерации (статьи 69.2, 78.1)
• Постановление Правительства РФ от 26.06.2015 № 640 «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений…»
• Методические рекомендации Минфина России по расчёту нормативных затрат на оказание государственных услуг (письма и разъяснения 2010–2024 гг.)