Положение о земских участковых начальниках 1889 года

Положение о земских участковых начальниках 1889 года — законодательный акт Российской империи, принятый 12 июля 1889 года, который ввёл должность земского участкового начальника и реформировал систему местного крестьянского управления и суда. Положение стало одним из ключевых элементов контрреформ императора Александра III, направленных на укрепление государственной власти на местах, ограничение выборного начала и усиление административного контроля над крестьянским самоуправлением.

Предпосылки принятия

К концу 1880-х годов в Российской империи назрела необходимость реформирования системы местного управления, созданной в ходе реформ 1860-1870-х годов. Крестьянское самоуправление, основанное на выборных должностях (сельские старосты, волостные старшины), и деятельность мировых посредников, а затем и уездных по крестьянским делам присутствий, не обеспечивали, по мнению правительства, должного порядка и эффективности. Основными проблемами считались:

• Слабость административного контроля: Выборные крестьянские должностные лица часто находились под влиянием местных зажиточных крестьян или кулаков, что приводило к злоупотреблениям и неисполнению законов.
• Неэффективность мирового суда: Мировые судьи, избиравшиеся земскими собраниями, рассматривались консервативными кругами как слишком независимые и недостаточно подконтрольные государственной власти. Крестьянское население, по мнению властей, нуждалось в более авторитетном и патриархальном суде.
• Рост революционных настроений: Убийство императора Александра II в 1881 году и последующая активизация народнического движения подтолкнули правительство к ужесточению внутренней политики. Укрепление власти на местах рассматривалось как средство противодействия революционной пропаганде в деревне.

Разработка Положения велась под руководством министра внутренних дел Д. А. Толстого, известного своим консервативным курсом. Проект вызвал ожесточённые споры в Государственном совете, где часть членов (в том числе К. П. Победоносцев) выступала за более радикальную ломку существующей системы, а другая (включая бывшего министра внутренних дел М. Т. Лорис-Меликова) — за сохранение мирового суда. В итоге был принят компромиссный вариант, который, однако, существенно ограничил принципы выборности и независимости местной власти.

Основные положения

Создание должности земского участкового начальника

Закон вводил новую должность — земский участковый начальник. Уезд делился на участки, в каждом из которых назначался такой начальник. Он обладал широкими административными и судебными полномочиями в отношении крестьянского населения.

• Назначение: Земские участковые начальники назначались министром внутренних дел по представлению губернатора из числа местных потомственных дворян, владевших землёй в данной губернии. Кандидаты должны были иметь высшее образование или прослужить не менее трёх лет в должностях, дающих опыт управления. Таким образом, должность была закреплена за дворянским сословием.
• Подчинение: Земские начальники подчинялись непосредственно губернатору и уездному съезду земских начальников (коллегиальному органу, заменившему уездное по крестьянским делам присутствие).
• Срок полномочий: Срок службы не был ограничен, но начальник мог быть уволен или перемещён на другой участок по решению вышестоящего начальства.

Административные полномочия

В административной сфере земский участковый начальник получил контроль над деятельностью органов крестьянского самоуправления:

• Надзор за сельскими и волостными сходами: Он имел право отменять решения сходов, если они противоречили закону или нарушали интересы казны, помещиков или крестьян. Он мог назначать и смещать сельских старост и волостных старшин, а также членов волостных правлений.
• Контроль за хозяйственной деятельностью: Начальник проверял правильность сбора податей, выполнения повинностей, ведения мирских расходов. Он мог налагать дисциплинарные взыскания на должностных лиц крестьянского управления (штрафы, арест до 7 дней).
• Разрешение споров: Он разбирал жалобы на действия крестьянских должностных лиц и споры между крестьянами по вопросам землепользования, если они не касались права собственности.

Судебные полномочия

Положение существенно изменило судебную систему для крестьян. Земский участковый начальник фактически заменил мирового судью на территории своего участка в отношении крестьянского населения.

• Юрисдикция: Он рассматривал гражданские дела с ценой иска до 500 рублей (для крестьян — до 300 рублей) и уголовные дела, за которые предусматривалось наказание в виде выговора, замечания, денежного взыскания до 300 рублей, ареста до 1 месяца или тюремного заключения до 1 года.
• Процедура: Судопроизводство было упрощённым и носило скорее административный, чем состязательный характер. Земский начальник единолично принимал решения, руководствуясь не только законом, но и «местными обычаями» и «справедливостью».
• Обжалование: Решения земского начальника могли быть обжалованы в уездный съезд земских начальников, который выполнял функции апелляционной инстанции. Кассационной инстанцией являлось Губернское присутствие.

Упразднение мирового суда

В большинстве губерний европейской России, где было введено Положение, институт мировых судей упразднялся. Исключение составляли столицы (Санкт-Петербург, Москва) и некоторые крупные города, а также ряд губерний, где мировые судьи сохранялись (например, в Царстве Польском и Прибалтийских губерниях). Вместо мировых судей для остального населения (не крестьян) вводились должности городских судей, назначаемых министром юстиции.

Территория введения

Положение о земских участковых начальниках было введено в действие в 37 губерниях Европейской России, где существовало земское самоуправление. В 1890-х годах его действие было распространено на некоторые другие регионы, включая Архангельскую, Астраханскую, Оренбургскую губернии. В Сибири, на Дальнем Востоке, в Средней Азии и на Кавказе система земских начальников не вводилась (там действовали иные формы управления).

Значение и последствия

Укрепление дворянской власти

Положение 1889 года стало важнейшим шагом в политике контрреформ. Оно вернуло дворянству значительную часть административной и судебной власти в деревне, утраченной после отмены крепостного права. Земский начальник, как правило, был местным помещиком, что делало его власть над крестьянами почти патриархальной.

Усиление бюрократического контроля

Система земских начальников значительно усилила вертикаль власти. Губернатор получил прямой рычаг воздействия на крестьянское самоуправление через подчинённых ему начальников. Выборные крестьянские должности фактически стали назначаемыми сверху. Это привело к снижению самостоятельности крестьянских общин.

Критика и негативные последствия

Положение подвергалось острой критике как со стороны либералов, так и со стороны части консерваторов.

• Слияние административной и судебной власти: Сосредоточение в одних руках функций судьи и администратора противоречило принципу разделения властей и создавало почву для произвола. Крестьяне часто не могли эффективно обжаловать решения начальника.
• Сословный характер: Должность была доступна только дворянам, что закрепляло сословное неравенство и вызывало недовольство крестьянства.
• Низкая эффективность суда: Упрощённое судопроизводство и ориентация на «обычай» часто приводили к неправосудным решениям. Земские начальники не всегда обладали необходимой юридической подготовкой.
• Увеличение произвола: Многие современники отмечали, что земские начальники злоупотребляли своей властью, вмешивались в хозяйственные дела крестьян, облагали их штрафами и арестами по личным мотивам.

Влияние на революционные события

Усиление административного гнёта и сословной дискриминации в деревне способствовало росту недовольства среди крестьянства. Земские начальники стали одной из мишеней критики в ходе революции 1905–1907 годов. В 1905 году под давлением общественности были предприняты попытки реформировать систему, но они не привели к её отмене. Окончательно Положение о земских участковых начальниках было отменено после Февральской революции 1917 года постановлением Временного правительства от 4 марта 1917 года.

Источники

1. Положение о земских участковых начальниках. 12 июля 1889 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Т. IX. № 6195.
2. Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. — М.: Мысль, 1970.
3. Корелин А. П. Дворянство в пореформенной России. 1861–1904 гг. — М.: Наука, 1979.
4. Литвак Б. Г. Переворот 1861 года в России: почему не реализовалась реформаторская альтернатива. — М.: Политиздат, 1991.
5. Твардовская В. А. Идеология пореформенного самодержавия. — М.: Наука, 1978.