Постановление Правительства № 545

Постановление Правительства № 545 — это нормативный правовой акт, принятый Правительством Российской Федерации, который устанавливает порядок и критерии отнесения объектов к категориям риска для целей федерального государственного контроля (надзора) в области промышленной безопасности. Полное официальное название документа — «Об утверждении Положения о классификации объектов по степени риска причинения вреда (ущерба) в области промышленной безопасности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Постановление вступило в силу 1 января 2021 года.

История принятия

Необходимость принятия Постановления № 545 была обусловлена реформой контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации, проводимой в рамках реализации Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Ранее классификация опасных производственных объектов (ОПО) осуществлялась на основе Федерального закона № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», где объекты делились на четыре класса опасности (I — чрезвычайно высокая, II — высокая, III — средняя, IV — низкая). Однако эта система была ориентирована на внутреннюю классификацию объектов, а не на дифференциацию интенсивности государственного надзора.

Постановление № 545 ввело новую, более детализированную систему категорирования рисков, которая позволила Ростехнадзору (федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по контролю и надзору в области промышленной безопасности) применять риск-ориентированный подход при планировании проверок. Документ разрабатывался с учетом международного опыта в области управления промышленной безопасностью и рекомендаций Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

Основные положения

Постановление утверждает Положение о классификации объектов по степени риска причинения вреда (ущерба) в области промышленной безопасности. В соответствии с ним все поднадзорные объекты делятся на шесть категорий риска:

1. Чрезвычайно высокий риск (категория 1) — объекты, аварии на которых могут привести к наиболее тяжелым последствиям: массовым человеческим жертвам, значительному ущербу окружающей среде, разрушению инфраструктуры. Сюда относятся, например, крупные химические производства, атомные станции (в части, касающейся промышленной безопасности), объекты по добыче и переработке нефти и газа с большими запасами опасных веществ.
2. Высокий риск (категория 2) — объекты, аварии на которых могут привести к серьезным, но не катастрофическим последствиям. Примеры: крупные нефтебазы, магистральные трубопроводы, предприятия по производству взрывчатых материалов.
3. Значительный риск (категория 3) — объекты с потенциально опасными веществами в количествах, превышающих установленные пороговые значения, но не достигающих уровня высокой опасности. Сюда входят многие химические и нефтехимические производства средней мощности.
4. Средний риск (категория 4) — объекты, где используются опасные вещества в меньших количествах, либо объекты с менее опасными технологическими процессами. К этой категории относятся, например, газораспределительные станции, небольшие склады хранения химикатов.
5. Умеренный риск (категория 5) — объекты, где риск аварии оценивается как низкий, но не нулевой. Примеры: небольшие котельные, использующие природный газ, лифты в многоквартирных домах (в части промышленной безопасности), подъемные сооружения на стройплощадках.
6. Низкий риск (категория 6) — объекты, где вероятность аварии минимальна, а потенциальный ущерб незначителен. Сюда могут относиться, например, небольшие склады с горючими жидкостями в герметичной таре, отдельные виды подъемных сооружений малой грузоподъемности.

Критерии отнесения к категориям риска

Отнесение объекта к той или иной категории риска осуществляется на основе совокупности критериев, которые делятся на две основные группы:

• Критерии тяжести потенциальных последствий аварии: учитывают количество опасных веществ на объекте, их токсичность, взрыво- и пожароопасность, а также близость объекта к жилой застройке, социальным объектам (школам, больницам), водоемам и особо охраняемым природным территориям.
• Критерии вероятности аварии: оцениваются на основе данных о техническом состоянии оборудования, соблюдении требований промышленной безопасности, наличии и эффективности систем управления промышленной безопасностью, а также статистики аварийности на аналогичных объектах за последние 5–10 лет.

Для каждой категории риска установлены пороговые значения по каждому из критериев. Например, объект с массой хлора более 500 тонн, расположенный в черте города, автоматически относится к чрезвычайно высокому риску. Если же масса хлора составляет от 10 до 50 тонн, а объект находится в удаленной промышленной зоне, он может быть отнесен к высокому или значительному риску.

Влияние на контрольно-надзорную деятельность

Главное практическое значение Постановления № 545 заключается в дифференциации интенсивности государственного надзора в зависимости от категории риска объекта. Это реализует принцип риск-ориентированного подхода, при котором ресурсы контролирующих органов направляются на объекты, представляющие наибольшую опасность.

• Плановые проверки:
• Для объектов чрезвычайно высокого риска (категория 1) — плановая проверка проводится один раз в год.
• Для объектов высокого риска (категория 2) — один раз в 2 года.
• Для объектов значительного риска (категория 3) — один раз в 3 года.
• Для объектов среднего риска (категория 4) — один раз в 5 лет.
• Для объектов умеренного риска (категория 5) — один раз в 6 лет.
• Для объектов низкого риска (категория 6) — плановые проверки не проводятся.
• Внеплановые проверки: могут проводиться на объектах любой категории риска по основаниям, предусмотренным законодательством (например, при поступлении жалоб, при истечении срока исполнения предписания, при аварии). Однако для объектов низкого риска частота и основания для внеплановых проверок более ограничены.
• Профилактические мероприятия: для объектов всех категорий риска предусмотрены профилактические мероприятия (консультирование, объявление предостережений, проведение профилактических визитов), но их объем и интенсивность также зависят от категории риска.

Процедура присвоения и пересмотра категории

Категория риска присваивается объекту автоматически при его регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов на основании данных, представленных эксплуатирующей организацией. Если данные неполные или противоречивые, Ростехнадзор может запросить дополнительную информацию или провести оценку на основе имеющихся сведений.

Пересмотр категории риска возможен в следующих случаях:

• По инициативе эксплуатирующей организации: при изменении характеристик объекта (например, снижении количества опасных веществ, внедрении более безопасных технологий, проведении реконструкции). Организация подает заявление с подтверждающими документами.
• По инициативе Ростехнадзора: при выявлении в ходе проверок или мониторинга новых обстоятельств, влияющих на риск (например, при аварии, при обнаружении грубых нарушений требований промышленной безопасности, при изменении законодательства).
• Периодически: не реже одного раза в 5 лет Ростехнадзор проводит плановый пересмотр категорий риска для всех поднадзорных объектов на основе актуальных данных.

Значение и критика

Постановление № 545 считается важным шагом в реформировании системы промышленной безопасности в России. Его основные достоинства:

• Повышение эффективности надзора: ресурсы Ростехнадзора направляются на наиболее опасные объекты, что снижает общий уровень аварийности.
• Снижение административной нагрузки на добросовестные предприятия: объекты с низким и умеренным риском освобождаются от частых плановых проверок, что позволяет бизнесу экономить время и средства.
• Стимулирование повышения безопасности: предприятия заинтересованы в снижении категории риска своего объекта (например, путем модернизации или сокращения запасов опасных веществ), чтобы уменьшить частоту проверок.

Вместе с тем, документ подвергается критике по ряду направлений:

• Сложность и субъективность критериев: некоторые критерии (например, оценка вероятности аварии) могут трактоваться неоднозначно, что создает почву для споров между Ростехнадзором и эксплуатирующими организациями.
• Неполный учет человеческого фактора: система в основном оценивает технические характеристики объекта и статистику, но недостаточно учитывает квалификацию персонала, состояние трудовой дисциплины и культуру безопасности на предприятии.
• Бюрократическая нагрузка: для подтверждения снижения категории риска предприятиям необходимо собирать и подавать значительный объем документов, что требует дополнительных ресурсов.
• Актуальность данных: эффективность системы напрямую зависит от достоверности и своевременности информации, предоставляемой предприятиями. Существуют риски умышленного искажения данных для получения более низкой категории риска.

Источники

• Постановление Правительства РФ от 17 августа 2020 г. № 545 «Об утверждении Положения о классификации объектов по степени риска причинения вреда (ущерба) в области промышленной безопасности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
• Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
• Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
• Методические рекомендации по применению риск-ориентированного подхода при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности (Ростехнадзор, 2021 г.).
• Доклады о правоприменительной практике Ростехнадзора за 2021–2023 гг.