Префект

Префект — это должностное лицо, обладающее административной властью на определённой территории, как правило, в составе более крупного государства или региона. В различных странах и исторических периодах функции, полномочия и порядок назначения префекта существенно различаются, однако общим является его роль как представителя центральной власти на местах, ответственного за координацию государственного управления, контроль за соблюдением законов и реализацию политики центра.

История

Древний Рим

Термин «префект» (лат. praefectus — «поставленный во главе», «начальник») возник в Древнем Риме. Первоначально так называли командиров союзных войск (префекты союзников), а затем и ряд гражданских и военных должностей. В эпоху принципата и домината сложилась разветвлённая система префектур:

• Префект претория (praefectus praetorio) — командующий императорской гвардией (преторианцами), позднее — высшее административное лицо, ведавшее судопроизводством, финансами и снабжением в крупных территориальных единицах (префектурах).
• Префект города (praefectus urbi) — глава администрации Рима (позднее и Константинополя), отвечавший за порядок, снабжение и суд в столице.
• Префект анноны (praefectus annonae) — чиновник, ответственный за снабжение Рима хлебом.
• Префект Египта (praefectus Aegypti) — наместник провинции Египет, обладавший исключительными полномочиями.

В поздней Римской империи (после реформ Диоклетиана и Константина) империя была разделена на четыре префектуры (Галлия, Италия, Иллирик, Восток), во главе которых стояли префекты претория, осуществлявшие гражданское управление.

Средневековье и Новое время

В средневековой Европе титул префекта использовался в ряде государств (например, в Папской области — префект Рима). Во Франции после Великой французской революции, в 1800 году, Наполеон Бонапарт ввёл должность префекта департамента как главы местной администрации, назначаемого центральным правительством. Эта система стала образцом для многих стран Европы и мира.

Россия

В Российской империи термин «префект» использовался в ограниченном контексте:

• В духовных академиях (до 1917 года) — должностное лицо, отвечавшее за учебную и воспитательную работу (аналог проректора).
• В некоторых учебных заведениях (например, в Царскосельском лицее) — воспитатель, надзиратель.
• В 1905—1917 годах — должность префекта столичной полиции (в Санкт-Петербурге и Москве), который руководил полицейскими частями и отвечал за охрану порядка.

В современной России должность префекта существует в системе исполнительной власти города Москвы. Согласно законодательству, префект административного округа Москвы — это должностное лицо, назначаемое мэром Москвы, которое осуществляет исполнительно-распорядительные функции в пределах соответствующего административного округа. Префект координирует деятельность районных управ, органов местного самоуправления, контролирует соблюдение городских законов и реализацию городских программ.

Классификация и виды

В зависимости от страны и исторического периода выделяют несколько основных типов префектов:

По сфере полномочий

• Гражданские префекты — осуществляют общее административное управление территорией (Франция, Италия, Япония, Москва).
• Военные префекты — командуют воинскими подразделениями или гарнизонами (Древний Рим, Япония до 1945 года).
• Полицейские префекты — руководят полицией и обеспечивают общественный порядок (префект полиции Парижа, префект столичной полиции в Российской империи).
• Судебные префекты — в Древнем Риме — префект претория, выполнявший судебные функции.

По уровню территории

• Префекты преторий — главы крупных регионов (префектур) в поздней Римской империи.
• Префекты департаментов (Франция) — главы административных единиц первого уровня (департаментов).
• Префекты регионов (Италия, Греция) — главы административных единиц второго уровня (регионов).
• Префекты округов (Москва, Япония) — главы административных единиц внутри города или префектуры.

По способу назначения

• Назначаемые — назначаются главой государства или правительства (Франция, Россия, Италия).
• Выборные — избираются населением или местными советами (некоторые префектуры Японии, префекты в ряде стран Африки).

Полномочия и функции

Функции префекта варьируются, но в целом включают:

• Представительство центральной власти на территории: префект является «глазами и ушами» правительства, обеспечивает проведение государственной политики на местах.
• Координация деятельности территориальных органов федеральных (центральных) органов исполнительной власти.
• Контроль за законностью решений органов местного самоуправления (во Франции — контроль актов муниципалитетов, в Москве — контроль за деятельностью управ).
• Управление государственным имуществом и земельными ресурсами на территории.
• Обеспечение общественной безопасности и правопорядка (в ряде стран — руководство полицией).
• Организация гражданской обороны и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
• Участие в разработке и реализации региональных и местных программ социально-экономического развития.
• Назначение и увольнение руководителей подведомственных учреждений и организаций.

Префекты в разных странах

Франция

Во Франции префект департамента является главным представителем государства в департаменте. Назначается указом Президента Республики по представлению премьер-министра и министра внутренних дел. Префект осуществляет административный надзор за коммунами, департаментами и регионами, руководит государственными службами на территории, обеспечивает общественный порядок и безопасность. В 2010 году была введена должность префекта региона, который координирует деятельность префектов департаментов в рамках региона.

Италия

В Италии префект (prefetto) является представителем правительства в провинции. Назначается Советом министров. Префект отвечает за координацию деятельности государственных учреждений на территории, контроль за законностью, обеспечение общественного порядка, гражданскую оборону. В его подчинении находятся полицейские силы (кроме карабинеров и финансовой гвардии).

Япония

В Японии префектура (ken) — это административно-территориальная единица первого уровня (всего 47 префектур). Глава префектуры — губернатор (chiji), который избирается населением на 4-летний срок. Однако в системе государственного управления существует и должность префекта (fuken) — назначаемого чиновника, который осуществляет контроль за деятельностью муниципалитетов в рамках префектуры. В настоящее время эта должность в значительной степени утратила своё значение, уступив место выборным губернаторам.

Россия (Москва)

В Москве действует 12 административных округов, каждый из которых возглавляет префект. Префекты назначаются и освобождаются от должности мэром Москвы. Они осуществляют:

• координацию деятельности районных управ;
• контроль за соблюдением законов города Москвы;
• организацию работы по благоустройству, строительству, ремонту дорог и жилья;
• взаимодействие с органами местного самоуправления;
• обеспечение общественной безопасности и порядка.

Префект административного округа Москвы подчиняется непосредственно мэру и правительству Москвы.

Критика

Институт префектов, особенно в странах с сильной централизацией власти, нередко подвергается критике. Основные претензии:

• Чрезмерная концентрация власти в руках назначаемого чиновника, что может приводить к злоупотреблениям и коррупции.
• Ослабление местного самоуправления: префект, как представитель центра, может блокировать решения выборных органов, что снижает самостоятельность муниципалитетов.
• Бюрократизация и медлительность в принятии решений из-за необходимости согласования с центром.
• Политическая ангажированность: префекты часто назначаются по политическим мотивам, что может приводить к конфликтам с оппозиционно настроенными местными властями.

В то же время сторонники института префектов указывают на его необходимость для обеспечения единства государственного управления, координации усилий различных ведомств и оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации.

Источники

• Древний Рим: Энциклопедический справочник. — М.: Ладомир, 1994.
• Административное право Франции. — М.: Юридическая литература, 1980.
• Закон города Москвы от 5 июля 1995 года № 13-47 «О территориальном делении города Москвы» (с изменениями и дополнениями).
• Указ мэра Москвы от 28 декабря 1991 года № 320-РМ «О префектах административных округов города Москвы».
• Конституция Итальянской Республики. — М.: Норма, 2005.
• The Japanese Administrative System. — Tokyo: University of Tokyo Press, 1995.