Риск-ориентированный подход

Риск-ориентированный подход — это методология организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности, а также управления в различных сферах, основанная на систематическом выявлении, анализе и оценке вероятности наступления неблагоприятных событий (рисков) и потенциального ущерба от них. Суть подхода заключается в концентрации ресурсов (финансовых, кадровых, временных) на объектах, видах деятельности или процессах, которые характеризуются наиболее высоким уровнем риска, при одновременном снижении интенсивности контроля в отношении объектов с низким уровнем риска. Риск-ориентированный подход является одним из ключевых принципов современного государственного управления, аудита, финансового мониторинга и обеспечения безопасности.

История возникновения и развития

Идея управления на основе рисков возникла в середине XX века в сфере страхования и финансов, где математические методы оценки вероятности потерь применялись для расчета страховых премий и резервов. В государственном управлении концепция начала активно внедряться в 1980-х годах в странах англосаксонской правовой семьи (Великобритания, США, Австралия) в рамках административных реформ, направленных на сокращение избыточного государственного регулирования и повышение эффективности контрольно-надзорных органов.

В Российской Федерации риск-ориентированный подход начал внедряться с середины 2010-х годов. Ключевым нормативным актом стал Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в который в 2015 году были внесены изменения, закрепляющие применение риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля. С 1 января 2018 года применение этого подхода стало обязательным для большинства видов федерального, регионального и муниципального контроля (надзора). Дальнейшее развитие концепция получила в Федеральном законе от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который определил риск-ориентированный подход как основополагающий принцип организации контрольной деятельности.

Основные элементы и методология

Риск-ориентированный подход базируется на нескольких ключевых элементах, образующих замкнутый цикл управления.

Идентификация и классификация рисков

На первом этапе выявляются все потенциальные угрозы, характерные для конкретной сферы или объекта. Риски классифицируются по источникам возникновения (природные, техногенные, экономические, правовые, репутационные), по масштабу возможного ущерба и по вероятности реализации. В государственном контроле риски связываются с возможностью причинения вреда жизни и здоровью граждан, окружающей среде, имуществу, а также с угрозами национальной безопасности.

Оценка и ранжирование

Для каждого идентифицированного риска проводится количественная или качественная оценка. Оценка включает определение вероятности наступления события и тяжести его последствий. На основе этой оценки все объекты контроля (юридические лица, индивидуальные предприниматели, производственные объекты) распределяются по категориям риска (например, чрезвычайно высокий, высокий, значительный, средний, умеренный, низкий) или классам опасности. Критерии отнесения к той или иной категории устанавливаются нормативными правовыми актами и могут включать такие показатели, как вид экономической деятельности, масштаб производства, наличие аварий в прошлом, соблюдение обязательных требований.

Управление рисками и распределение ресурсов

В зависимости от присвоенной категории риска определяются объем, периодичность и формы контрольных (надзорных) мероприятий. Для объектов с высоким риском устанавливается максимальная частота плановых проверок (например, ежегодно или раз в два года), а также применяются наиболее интенсивные формы контроля (выездные проверки, мониторинг, экспертизы). Для объектов с низким риском плановые проверки, как правило, не проводятся, а контроль может ограничиваться профилактическими мероприятиями или дистанционным мониторингом. Это позволяет надзорным органам сосредоточить усилия на наиболее проблемных участках, не отвлекая ресурсы на проверку добросовестных и безопасных субъектов.

Мониторинг и пересмотр

Риск-ориентированный подход предполагает динамический характер. Категория риска объекта может быть изменена по результатам проведения контрольных мероприятий, на основе анализа статистики нарушений, аварийности, а также при изменении законодательства или условий деятельности. Регулярный пересмотр категорий обеспечивает актуальность и адекватность применяемых мер контроля.

Применение в различных сферах

Риск-ориентированный подход находит применение в широком спектре областей деятельности.

Государственный контроль и надзор

В Российской Федерации данный подход применяется при осуществлении большинства видов федерального государственного контроля (надзора). Ключевыми сферами являются:

• Промышленная безопасность: Ростехнадзор классифицирует опасные производственные объекты по классам опасности (I–IV), от которых зависят требования к регистрации, лицензированию, страхованию и периодичности проверок.
• Пожарная безопасность: МЧС России присваивает зданиям и сооружениям категории по пожарной и взрывопожарной опасности, определяя частоту плановых проверок.
• Санитарно-эпидемиологический надзор: Роспотребнадзор ранжирует предприятия общественного питания, торговли, образовательные учреждения по потенциальному риску причинения вреда здоровью населения.
• Трудовое законодательство: Роструд использует риск-ориентированный подход для планирования проверок соблюдения трудовых прав работников, учитывая отраслевые риски производственного травматизма и задолженности по зарплате.

Финансовый мониторинг и противодействие отмыванию доходов

В сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) риск-ориентированный подход является обязательным требованием международных стандартов (рекомендации Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег — ФАТФ). В Российской Федерации он закреплен в Федеральном законе от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ. Организации, осуществляющие операции с денежными средствами (банки, страховые компании, профессиональные участники рынка ценных бумаг), обязаны самостоятельно оценивать риски своих клиентов (уровень дохода, страна происхождения, характер операций) и в зависимости от этой оценки применять к ним упрощенные или усиленные меры идентификации и контроля.

Аудит и внутренний контроль

В коммерческой деятельности риск-ориентированный подход используется для планирования аудиторских проверок и построения систем внутреннего контроля. Аудиторы и внутренние контролеры оценивают риски существенных искажений финансовой отчетности или нарушения законодательства и концентрируют усилия на наиболее рискованных областях (например, сложные финансовые инструменты, операции со связанными сторонами, учет запасов). Это позволяет повысить эффективность аудита и снизить его стоимость.

Преимущества и критика

Преимущества

• Повышение эффективности: Позволяет оптимально распределять ограниченные ресурсы контролирующих органов, направляя их на объекты с наибольшей угрозой.
• Снижение административной нагрузки: Освобождает добросовестных предпринимателей от избыточных плановых проверок, что стимулирует деловую активность.
• Профилактика нарушений: Стимулирует субъектов деятельности самостоятельно управлять своими рисками, чтобы попасть в более низкую категорию риска и избежать частых проверок.
• Обоснованность решений: Решения о проведении проверок принимаются на основе объективных критериев и данных, а не субъективного усмотрения инспектора.

Критика и ограничения

• Сложность методологии: Разработка объективных и прозрачных критериев оценки рисков требует значительных усилий и качественных данных. Неверно установленные критерии могут привести к искажению картины и неэффективному распределению ресурсов.
• Субъективизм при качественной оценке: Если оценка рисков проводится без достаточного количества количественных данных, она может быть подвержена субъективным суждениям.
• Риск «занижения» категории: Существует вероятность, что недобросовестные субъекты будут намеренно искажать информацию о своей деятельности, чтобы получить более низкую категорию риска.
• Неприменимость к некоторым видам контроля: В сферах, где любое нарушение может повлечь катастрофические последствия (например, ядерная безопасность), риск-ориентированный подход может быть ограничен, так как требует абсолютного, а не вероятностного контроля.

Интересные факты

• В Российской Федерации для отдельных видов контроля (например, пожарного) разработаны специальные методики расчета показателей риска, которые учитывают сотни различных факторов — от этажности здания до наличия автоматических систем пожаротушения.
• Внедрение риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорную деятельность в России сопровождалось масштабной реформой контрольно-надзорной деятельности, известной как «регуляторная гильотина», в ходе которой с 2021 года были отменены или заменены тысячи устаревших обязательных требований.
• Принцип риск-ориентированного подхода активно используется в медицине — для скрининга онкологических заболеваний, где группы населения ранжируются по возрасту, наследственным факторам и образу жизни для определения приоритетности обследований.

Источники

1. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
3. Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
5. Рекомендации ФАТФ (FATF) «Международные стандарты по противодействию отмыванию денег, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения».
6. Доклад «Риск-ориентированный подход в контрольно-надзорной деятельности» (Счетная палата Российской Федерации, 2019).