Регуляторная гильотина

Регуляторная гильотина — это механизм масштабной инвентаризации, пересмотра и отмены нормативных правовых актов, признанных устаревшими, избыточными или создающими необоснованные административные барьеры для бизнеса и граждан. Термин вошёл в широкий обиход в России в 2019—2020 годах в контексте реализации одноимённого проекта, направленного на «обнуление» обязательных требований в сферах контроля и надзора.

История и происхождение

Международный контекст

Понятие «регуляторная гильотина» (regulatory guillotine) впервые было предложено экономистом и специалистом по дерегулированию Майклом Кирби в 1990-х годах. Методология предполагала радикальное сокращение нормативной базы путём установления жёстких сроков: все акты, не прошедшие экспертизу и не подтвердившие свою актуальность в течение определённого периода, автоматически утрачивали силу. Наиболее известные примеры применения — реформы в Австралии (1996—1997), Южной Корее (1998—1999) и Вьетнаме (2000-е годы). В этих странах удалось отменить от 30 до 50 % действовавших нормативных документов, что привело к снижению административных издержек и улучшению делового климата.

Российский контекст

В России идея «регуляторной гильотины» была впервые публично озвучена в 2019 году в рамках реализации национального проекта «Международная кооперация и экспорт» и реформы контрольно-надзорной деятельности. Ключевым драйвером стало поручение Президента РФ Владимира Путина по итогам послания Федеральному Собранию в феврале 2019 года. Целью ставилось кардинальное сокращение числа обязательных требований, которые бизнес обязан соблюдать, и переход к риск-ориентированному подходу в надзоре.

Основным исполнителем проекта выступило Министерство экономического развития РФ совместно с Аналитическим центром при Правительстве РФ и экспертным сообществом. Процесс координировался проектной группой, в которую вошли представители федеральных органов исполнительной власти, бизнес-ассоциаций (РСПП, «Деловая Россия», «Опора России») и научных кругов.

Механизм реализации

Этапы и сроки

Проект «регуляторная гильотина» в России был разделён на несколько этапов:

1. Инвентаризация (2019—2020). Все федеральные органы исполнительной власти были обязаны провести ревизию действующих нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования. Каждый акт оценивался по критериям: актуальность, дублирование, избыточность, коррупциогенность.
2. Экспертиза и отбор (2020). Созданные рабочие группы (по отраслям: промышленность, строительство, транспорт, сельское хозяйство, здравоохранение и др.) рассматривали предложения по отмене или пересмотру актов. В состав групп входили представители бизнеса, эксперты, юристы.
3. «Обнуление» (2021). С 1 января 2021 года вступило в силу постановление Правительства РФ, которое отменило более 12 тысяч нормативных актов, принятых до 1 января 2020 года. Одновременно были введены «новые» правила, прошедшие процедуру оценки регулирующего воздействия (ОРВ) и содержащие чёткие, измеримые требования.

Критерии отбора

Акты подлежали отмене, если они:

• были приняты до 1 января 2020 года (основной временной рубеж);
• содержали устаревшие нормы (например, отсылки к несуществующим органам или технологиям);
• дублировали требования других актов;
• не соответствовали современным технологическим и экономическим реалиям;
• создавали избыточные административные барьеры (например, требовали получения справок, которые можно получить в электронном виде).

Результаты и последствия

Количественные показатели

По данным Министерства экономического развития РФ, в рамках «регуляторной гильотины» было отменено:

• более 12 тысяч нормативных правовых актов федерального уровня;
• около 20 тысяч актов регионального и муниципального уровней (в части обязательных требований).

Взамен было принято около 300 новых «регуляторных актов» (федеральных законов, постановлений Правительства, ведомственных приказов), которые устанавливали современные, прозрачные и риск-ориентированные требования. Количество обязательных требований в отдельных сферах (например, в строительстве, пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологическом надзоре) сократилось в 2–4 раза.

Качественные изменения

• Переход к риск-ориентированному подходу. Вместо тотальных проверок введена система, при которой частота и глубина контроля зависят от категории риска объекта (высокий, средний, низкий). Для объектов с низким риском проверки практически отменены.
• Цифровизация. Значительная часть требований переведена в электронный формат: подача документов, получение разрешений, уведомлений.
• Снижение административной нагрузки. По оценкам экспертов, совокупные издержки бизнеса на соблюдение обязательных требований сократились на 10–15 % в первые два года после реформы.

Отраслевые примеры

• Строительство. Отменены устаревшие СНиПы и ГОСТы, заменённые сводами правил, основанными на современных технологиях. Сокращён перечень документов, необходимых для получения разрешения на строительство.
• Пожарная безопасность. Вместо сотен конкретных предписаний (например, «ширина двери не менее 0,8 м») введены общие принципы, допускающие альтернативные решения при условии обеспечения безопасности.
• Ветеринарный контроль. Отменены требования к бумажным ветеринарным свидетельствам при перевозке продукции; внедрена электронная система «Меркурий».

Критика и ограничения

Недостатки реализации

• Формальный подход. В ряде ведомств отмена старых актов была проведена без должного анализа, что привело к появлению «новых» правил, мало отличающихся от старых по сути.
• Сохранение бюрократических процедур. Некоторые избыточные требования были перенесены в новые документы, что снизило эффект «обнуления».
• Неравномерность по отраслям. В сферах с высокой степенью регулирования (например, в атомной энергетике, фармацевтике) реформа прошла медленнее и с меньшим эффектом.
• Проблемы с правоприменением. Новые правила не всегда были понятны бизнесу и контролёрам, что порождало споры и судебные разбирательства.

Экспертные оценки

• Положительные: реформа признана одной из наиболее масштабных в мире по объёму отменённых актов. Она способствовала улучшению позиций России в рейтинге Doing Business (Всемирный банк) в части «получения разрешений на строительство» и «международной торговли».
• Отрицательные: критики отмечают, что «регуляторная гильотина» не решила проблему системного качества нормотворчества. Новые акты зачастую содержат те же недостатки (нечёткость формулировок, избыточность), что и старые. Кроме того, реформа не затронула значительную часть «подзаконных» актов, принятых на уровне регионов и муниципалитетов.

Перспективы и развитие

После завершения основного этапа в 2021 году работа по «регуляторной гильотине» перешла в режим постоянного мониторинга. В 2022—2023 годах были внесены изменения в законодательство, обязывающие федеральные органы власти проводить регулярную (не реже одного раза в пять лет) оценку актуальности обязательных требований. Введён механизм «регуляторных песочниц» — экспериментальных правовых режимов, позволяющих тестировать новые нормы без полного внедрения.

В 2024 году правительство РФ анонсировало второй этап «регуляторной гильотины», нацеленный на отраслевые «регуляторные карты» — детальные перечни требований для каждой сферы экономики, с указанием их обоснованности и альтернатив.

Источники

• Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2467 «Об утверждении перечня нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, в отношении которых применяется процедура оценки регулирующего воздействия».
• Доклад Министерства экономического развития РФ «О реализации механизма „регуляторной гильотины“ в 2019—2021 годах» (2022).
• Материалы Аналитического центра при Правительстве РФ: «Регуляторная гильотина: итоги и уроки» (2021).
• Публикации экспертов: Кирби М. «Regulatory Guillotine: A Practical Guide» (1998); российские исследования: «Реформа контрольно-надзорной деятельности в России: от теории к практике» (2020).