Совет Россия — НАТО

Совет Россия — НАТО (Совет РФ — НАТО, СРН) — международный консультативный орган, созданный в 2002 году для развития сотрудничества, проведения консультаций и принятия совместных решений между Российской Федерацией и государствами-членами Организации Североатлантического договора (НАТО). Формат деятельности Совета предусматривает равноправное обсуждение вопросов безопасности на уровне глав государств, министров иностранных дел, министров обороны и военных представителей. С апреля 2014 года, после эскалации конфликта на востоке Украины и вхождения Крыма в состав России, практическое взаимодействие в рамках СРН было приостановлено по инициативе стран НАТО.

История

Предшественники: Совет евроатлантического партнёрства и Программа «Партнёрство ради мира»

До создания СРН отношения России и НАТО регулировались через более широкие многосторонние форматы. В 1991 году был учреждён Совет североатлантического сотрудничества (с 1997 года — Совет евроатлантического партнёрства, СЕАП), в который вошли страны НАТО, государства бывшего СССР и бывшие участники Организации Варшавского договора. Параллельно с 1994 года действовала Программа «Партнёрство ради мира» (ПРМ), предоставлявшая не входящим в блок государствам возможность участвовать в совместных военных учениях и миротворческих операциях. Оба формата предполагали взаимодействие по схеме «16+1» (все члены НАТО с одной стороны и Россия — с другой), что, по мнению российской стороны, не обеспечивало равноправного диалога.

Основополагающий акт 1997 года

27 мая 1997 года в Париже был подписан Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и НАТО. Документ определял общие цели — построение стабильной и неделимой Европы без разделительных линий. Стороны заявили об отказе рассматривать друг друга как противников. Для реализации положений акта был учреждён Совместный постоянный совет (СПС) в формате «16+1». Однако к концу 1990-х годов эффективность СПС снизилась из-за обострения разногласий по поводу расширения НАТО на восток (приём Венгрии, Польши и Чехии в 1999 году) и военной операции альянса против Югославии в 1999 году.

Учреждение Совета Россия — НАТО (2002 год)

Новый импульс развитию диалога придал саммит НАТО в Риме 28 мая 2002 года, на котором главы государств и правительств стран НАТО и России подписали Римскую декларацию «Отношения Россия — НАТО: новое качество». Декларация учреждала Совет Россия — НАТО как механизм совместных консультаций и принятия решений по вопросам безопасности. Ключевым отличием от предшествующих форматов стал принцип «равного голоса» («двадцатки», или формата «20») — все участники, включая Россию, обсуждали вопросы как равные партнёры, без предварительного согласования позиций внутри НАТО.

Период активного сотрудничества (2002—2008 годы)

В первые годы существования СРН достиг ряда практических результатов:

• Борьба с терроризмом: совместный анализ угроз, обмен разведданными (в частности, по маршрутам наркотрафика), координация мер безопасности на море (операции «Активные усилия» в Средиземном море.
• Афганистан: согласование маршрутов транзита невоенных грузов для Международных сил содействия безопасности (ISAF) через территорию России, подготовка афганских антинаркотических кадров.
• Противоракетная оборона (ПРО): совместные исследования по технологиям ПРО театра военных действий (ТВД) — в 2003–2007 годах проведены командно-штабные учения и полевые испытания.
• Чрезвычайное реагирование: создание Совместной инициативы по сотрудничеству при чрезвычайных ситуациях.
• Ликвидация химического оружия: финансирование НАТО проектов по уничтожению запасов химического оружия в России (достроен завод «Кизнер» в Удмуртии, построен завод в посёлке Горный).

Замораживание и возобновление работы СРН (2008—2014 годы)

После вооружённого конфликта в Южной Осетии в августе 2008 года НАТО приостановила работу Совета на несколько месяцев. В марте 2009 года, после вывода российских войск из Грузии (за исключением Абхазии и Южной Осетии, чья независимость была признана Россией), деятельность СРН была постепенно восстановлена. В 2010–2013 годах состоялось несколько министерских встреч, обсуждалась возможность полномасштабного сотрудничества по ПРО, включая создание совместных центров управления.

Прекращение практического взаимодействия с 2014 года

1 апреля 2014 года, после начала конфликта на юго-востоке Украины и вхождения Крыма в состав Российской Федерации, министры иностранных дел стран НАТО приняли решение о приостановке военного и гражданского сотрудничества с Россией в рамках СРН. Консультации на уровне послов проводились несколько раз в 2016–2019 годах, однако существенного прогресса в преодолении разногласий достигнуто не было. После начала специальной военной операции России на Украине 24 февраля 2022 года любые контакты по линии СРН были полностью свёрнуты.

Организационная структура и формат работы

Совет Россия — НАТО представляет собой многоуровневую консультационную платформу, в которой заседания проводятся на трёх основных уровнях:

• Уровень послов (постоянных представителей): плановые встречи проводились не реже одного раза в месяц. Этот формат был основной площадкой для регулярного диалога.
• Уровень министров иностранных дел и министров обороны: встречи проводились не реже двух раз в год, а также по отдельному запросу.
• Высший уровень (главы государств и правительств): саммиты проводились по мере необходимости, но без строгой периодичности.

Решения в рамках СРН принимались на основе консенсуса — как между всеми странами НАТО, так и с Россией. Стороны могли вносить на обсуждение любые темы, имеющие отношение к международной безопасности, при этом ни один участник не мог наложить вето на обсуждение любого вопроса. Решения СРН в обязательном порядке отражались в Основополагающем акте 1997 года и последующих документах.

Рабочие органы

Детальную проработку вопросов осуществляли рабочие группы и комитеты, созданные при СРН:

• Комитет по вопросам нераспространения.
• Рабочая группа по борьбе с терроризмом.
• Рабочая группа по реформированию оборонного сектора.
• Подгруппа по подготовке кадров для антинаркотической деятельности в Афганистане.
• Ряд совместных экспертных групп в области ПРО и чрезвычайного реагирования.

Ключевые проекты и сферы сотрудничества

В годы активной работы (до 2014 года) СРН реализовал около десятка совместных проектов. Ниже перечислены наиболее значимые.

### Транзит грузов в Афганистан

В 2008 году было подписано межправительственное соглашение, разрешившее транзит через территорию России невоенных грузов стран НАТО, следовавших в Афганистан (для нужд ISAF). В 2009 году это соглашение было расширено на воздушный транзит, в том числе для перевозки военных из стран Альянса. К 2011 году через Россию прошло более 55 000 контейнеров.

Противоракетная оборона ТВД

С 2003 по 2008 годы Россия и НАТО провели серию компьютерных и полевых учений по отработке перехвата баллистических ракет малой и средней дальности. Целью было создание системы, способной защитить контингенты в зонах возможных конфликтов. Результатом стала разработка «Рамочного документа по противоракетной обороне театра военных действий». В 2011–2012 годах обсуждалась возможность секторальной системы ПРО, однако стороны не пришли к соглашению.

Совместная оценка угроз терроризма

Эксперты России и НАТО подготовили несколько совместных докладов — «Оценка угрозы терроризма» (2008), «Риски использования террористами оружия массового поражения» (2010). Документы содержали обобщённые сценарии и меры противодействия, однако использовались координационными комитетами ООН, а не применялись напрямую.

Кризисные периоды и разногласия

Отношения в рамках СРН неоднократно осложнялись из-за принципиальных расхождений по ключевым вопросам европейской безопасности.

Расширение НАТО на восток

С 2004 года в НАТО вступили Эстония, Латвия, Литва, Болгария, Румыния, Словакия, Словения. Россия неоднократно выражала несогласие с этим процессом, считая его нарушением политической договорённости «не расширяться на восток» (которая, по мнению российской стороны, подразумевалась, но не была формально закреплена). В СРН российские представители неоднократно поднимали вопрос о том, что приближение инфраструктуры Альянса к границам РФ является угрозой. На саммите НАТО в Бухаресте в 2008 года обсуждалось будущее членство Украины и Грузии — заявление, которое в Москве восприняли как шаг к конфронтации.

Косовский прецедент и ПРО США в Европе

Одностороннее признание рядом стран НАТО независимости Косова (2008) и планы США по развёртыванию в Польше и Чехии элементов системы ПРО (третьего позиционного района) рассматривались Россией как подрыв доверия. В 2007 году Россия приостановила действие Договора об обычных вооружённых силах в Европе (ДОВСЕ), что фактически заблокировало возможность возобновления режима контроля.

Конфликт на Украине (2014)

После смены власти в Киеве в феврале 2014 года и последующего референдума в Крыму, в результате которого полуостров вошёл в состав России, НАТО сочла действия России нарушением международного права и обязательств по Основополагающему акту 1997 года. В ответ Россия обвинила Альянс в поддержке «неконституционного переворота» и игнорировании гарантий нерасширения. СРН перестал быть площадкой для практического военного взаимодействия, хотя консультации дипломатов ещё продолжались в 2016–2019 годах.

Значение и оценки деятельности

Совет Россия — НАТО оценивается экспертами как амбициозная, но ограниченная по своим возможностям структура. С одной стороны, за годы существования он создал беспрецедентный для послевоенного времени прецедент — блок, сформированный на основе противостояния, начал совместные консультации с бывшим вероятным противником. Реализованы конкретные проекты в сферах безопасности, ликвидации химического оружия, борьбы с терроризмом и чрезвычайных ситуаций.

С другой стороны, структурные противоречия — расширение НАТО, вопросы ПРО, статус Крыма — не позволили Совету стать полноценным инструментом коллективной безопасности. По мнению ряда аналитиков, формат СРН выполнял скорее политико-символическую функцию «механизма по снижению рисков», особенно в острые периоды, но не был способен разрешить фундаментальные разногласия.

Современное состояние

С февраля 2022 года деятельность СРН полностью приостановлена. Генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг в декабре 2022 года охарактеризовал отношения с Россией как «самые сложные со времён холодной войны». Официальные представители НАТО заявляют о невозможности возобновления работы Совета до изменения политики России по отношению к Украине. Со своей стороны, министр иностранных дел России Сергей Лавров в 2023 году отметил, что «альянс фактически утратил право на диалог с Россией».

В настоящее время СРН не проводит заседаний и не имеет формальных сроков возобновления деятельности.

Источники

• «Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора» (Париж, 27 мая 1997 года).
• Римская декларация «Отношения Россия — НАТО: новое качество» (28 мая 2002 года).
• Доклад Центра стратегических и международных исследований (CSIS) «The NATO-Russia Council: A Case Study in Multilateral Security» (2012).
• Материалы официального сайта НАТО: страница, посвящённая Совету Россия — НАТО (раздел «Forging a partnership»).
• Заявления министра иностранных дел Российской Федерации С. В. Лаврова (МИД России, 2023).
• Публикация Института мировой экономики и международных отношений РАН (ИМЭМО) «Европейская безопасность и Россия — НАТО» (2016).