Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев

Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН, англ. United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR) — это специализированное учреждение Организации Объединённых Наций, основной задачей которого является международная защита беженцев, лиц, ищущих убежище, лиц без гражданства и внутренне перемещённых лиц, а также поиск долгосрочных решений их проблем. УВКБ ООН действует на основании Устава, принятого Генеральной Ассамблеей ООН в 1950 году, и руководствуется Конвенцией ООН 1951 года о статусе беженцев и Протоколом 1967 года. Штаб-квартира организации находится в Женеве (Швейцария). Управление дважды удостаивалось Нобелевской премии мира — в 1954 и 1981 годах.

История создания

Предпосылки возникновения

Необходимость создания специализированного международного органа по защите беженцев стала очевидной после Второй мировой войны, когда миллионы людей были перемещены по всей Европе. В 1943 году была создана Администрация помощи и восстановления Объединённых Наций (UNRRA), однако её мандат был временным. В 1947 году её функции перешли к Международной организации по делам беженцев (IRO), которая также столкнулась с ограничениями в финансировании и политическими разногласиями между странами-участницами.

Основание УВКБ ООН

14 декабря 1950 года Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 428 (V), учредившую Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Первым Верховным комиссаром стал нидерландский юрист Геррит Ян ван Хёвен Гудхарт. Первоначально мандат УВКБ ООН был ограничен трёхлетним сроком и касался только беженцев, ставших таковыми в результате событий, произошедших до 1 января 1951 года. Однако уже в 1954 году организация получила Нобелевскую премию мира за свою работу по помощи европейским беженцам.

Расширение мандата

В 1967 году Протокол, касающийся статуса беженцев, снял временные и географические ограничения Конвенции 1951 года, что позволило УВКБ ООН оказывать помощь беженцам по всему миру. В последующие десятилетия мандат организации неоднократно расширялся: в 1970-е годы — на внутренне перемещённых лиц, в 1990-е — на лиц без гражданства. В 2003 году Генеральная Ассамблея ООН приняла решение о снятии временного характера мандата УВКБ ООН, сделав его постоянным.

Структура и руководство

Верховный комиссар

Верховный комиссар по делам беженцев избирается Генеральной Ассамблеей ООН по рекомендации Генерального секретаря ООН сроком на пять лет. Должность является политически нейтральной, её занимают лица с опытом в гуманитарной и дипломатической деятельности. С 1 января 2024 года пост Верховного комиссара занимает итальянский дипломат Филиппо Гранди (срок полномочий до 2029 года). Ранее эту должность занимали, в частности, Садако Огата (1991–2001), Рууд Любберс (2001–2005), Антониу Гутерриш (2005–2015, впоследствии Генеральный секретарь ООН) и Филиппо Гранди (с 2016).

Исполнительный комитет

Высшим руководящим органом УВКБ ООН является Исполнительный комитет (ExCom), состоящий из представителей 107 государств (по состоянию на 2024 год). Комитет собирается ежегодно в Женеве для утверждения бюджета, программ и политики организации. Решения ExCom носят рекомендательный характер, но фактически определяют стратегию УВКБ ООН.

Аппарат и региональные бюро

Штаб-квартира УВКБ ООН в Женеве координирует деятельность через региональные бюро (в частности, в Африке, Азии, Европе, на Ближнем Востоке, в Северной и Южной Америке). Всего в организации работает около 20 000 сотрудников (2024), из которых примерно 85% находятся в полевых миссиях. УВКБ ООН имеет представительства в более чем 130 странах.

Основные функции и деятельность

Определение статуса беженца

УВКБ ООН участвует в процедурах определения статуса беженца в странах, где национальное законодательство не предусматривает такой процедуры, или в случае массового притока беженцев. Организация проводит регистрацию, собеседования и выдаёт удостоверения беженца. Согласно Конвенции 1951 года, беженцем признаётся лицо, которое «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определённой социальной группе или политических убеждений» находится за пределами страны своего гражданства и не может или не желает пользоваться её защитой.

Защита и правовая помощь

УВКБ ООН оказывает правовую помощь беженцам и лицам без гражданства, добиваясь соблюдения принципа non-refoulement (запрета принудительного возвращения в страну, где им угрожает опасность). Организация также содействует воссоединению семей, выдаче документов и регистрации рождения детей, родившихся у беженцев.

Материальная помощь и гуманитарные операции

В кризисных ситуациях УВКБ ООН предоставляет беженцам временное жильё (палатки, модульные убежища), предметы первой необходимости (одеяла, кухонные наборы, средства гигиены), продовольствие (часто в партнёрстве с Всемирной продовольственной программой) и медицинскую помощь. Крупнейшие операции проводятся в зонах конфликтов: в Сирии, Афганистане, Южном Судане, Украине, а также в странах, принимающих беженцев (Турция, Ливан, Иордания, Пакистан, Уганда).

Поиск долгосрочных решений

УВКБ ООН работает над тремя основными долгосрочными решениями для беженцев:

1. Добровольная репатриация — возвращение в страну происхождения после устранения угроз (например, беженцы из Руанды в 1990-е годы, из Афганистана в 2002–2010 годах).
2. Местная интеграция — предоставление беженцам возможности легально остаться в стране убежища, получить работу, образование и гражданство.
3. Переселение в третью страну — перемещение беженцев из страны первого убежища в государство, согласившееся принять их на постоянной основе (ежегодно переселяется около 50–100 тысяч человек, преимущественно в США, Канаду, Австралию и страны Скандинавии).

Борьба с безгражданством

С 2014 года УВКБ ООН реализует глобальную кампанию «#IBelong» по ликвидации безгражданства в течение десяти лет. Организация оказывает юридическую помощь лицам без гражданства, содействует изменению национальных законов о гражданстве и проведению кампаний по регистрации рождений. По оценкам УВКБ ООН, в мире насчитывается не менее 4,4 миллиона лиц без гражданства (2023), хотя реальное число может быть значительно выше.

Финансирование и бюджет

УВКБ ООН финансируется почти исключительно за счёт добровольных взносов государств-членов ООН, межправительственных организаций, частных лиц и корпораций. Лишь около 3% бюджета поступает из регулярного бюджета ООН. Бюджет на 2024 год составил около 10,5 миллиарда долларов США. Крупнейшими донорами являются США (около 40% всех взносов), Германия, Япония, Европейский союз, Швеция и Норвегия. Россия также вносит добровольные взносы, однако их доля относительно невелика (менее 1% бюджета). Средства распределяются по региональным программам: наибольшее финансирование получают операции в Сирии и соседних странах, в регионе Великих озёр Африки, в Афганистане и на Украине.

Критика и вызовы

Политизация и ограничение доступа

УВКБ ООН неоднократно подвергалось критике за недостаточную защиту беженцев в странах, где правительства ограничивают доступ гуманитарных организаций. Например, в Мьянме УВКБ ООН долгое время не могло получить доступ к рохинджа в штате Ракхайн. Критики также указывают на зависимость организации от взносов крупных доноров, что может влиять на её политику.

Неэффективность и бюрократия

Некоторые неправительственные организации и эксперты отмечают бюрократическую громоздкость УВКБ ООН, медленную реакцию на кризисы и недостаточную координацию с местными властями. В отчётах Управления внутреннего аудита ООН (OIOS) выявлялись случаи нецелевого использования средств и завышения отчётности.

Проблема «затяжных» кризисов

Одной из главных проблем является наличие «затяжных» кризисов беженцев (сирийский, афганский, сомалийский), длящихся более 10–20 лет. В таких ситуациях УВКБ ООН не может обеспечить ни репатриацию, ни интеграцию, что приводит к хронической зависимости беженцев от гуманитарной помощи.

Статистика и масштабы деятельности

По данным УВКБ ООН на середину 2024 года, в мире насчитывалось более 117 миллионов человек, вынужденно покинувших свои дома, из них:

• около 40 миллионов — беженцы;
• около 6 миллионов — лица, ищущие убежище;
• около 71 миллиона — внутренне перемещённые лица.

Крупнейшими странами происхождения беженцев являются Сирия (около 6,5 млн), Афганистан (около 5,7 млн), Украина (около 5,9 млн), Южный Судан (около 2,3 млн) и Мьянма (около 1,2 млн). Основными принимающими странами выступают Турция, Иран, Германия, Пакистан, Уганда и Россия (по состоянию на конец 2023 года в России находилось около 1,3 миллиона беженцев и лиц, ищущих убежище, преимущественно из Украины).

Интересные факты

• УВКБ ООН дважды получало Нобелевскую премию мира: в 1954 году — за помощь европейским беженцам после Второй мировой войны, и в 1981 году — за деятельность по защите беженцев во всём мире.
• В 1951 году штат организации составлял всего 33 человека, а бюджет — 300 тысяч долларов. К 2024 году штат вырос до 20 000 человек, а бюджет — до 10,5 миллиарда долларов.
• УВКБ ООН стало первым учреждением ООН, которое начало использовать дроны для гуманитарных целей — для мониторинга перемещений беженцев в Африке.
• В 2022 году УВКБ ООН запустило программу цифровой регистрации беженцев с использованием биометрических данных (отпечатки пальцев, сканирование радужной оболочки глаза), что позволило ускорить оказание помощи и снизить мошенничество.

Источники

• Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 428 (V) от 14 декабря 1950 года)
• Конвенция ООН 1951 года о статусе беженцев и Протокол 1967 года
• Официальный сайт УВКБ ООН (UNHCR.org) — разделы «Глобальные тенденции», «Финансирование», «Статистика»
• Доклады Управления внутреннего аудита ООН (OIOS) за 2018–2023 годы
• Нобелевский комитет — официальные пресс-релизы о присуждении премии УВКБ ООН (1954, 1981)
• Доклад Генерального секретаря ООН «Положение беженцев в мире» (2023)