Закон № 119-ФЗ

Закон № 119-ФЗ — это федеральный закон Российской Федерации «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», принятый 31 июля 2020 года. Он устанавливает правовые и организационные основы осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в России, определяет принципы, виды, формы и порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий, а также права и обязанности участников этих отношений. Закон вступил в силу 1 июля 2021 года, заменив собой утративший силу Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

История принятия

Разработка нового закона о контроле (надзоре) была инициирована в рамках масштабной реформы контрольно-надзорной деятельности в России, начавшейся в 2016 году. Целью реформы было снижение административной нагрузки на бизнес, повышение эффективности контроля и переход от «карательной» модели к риск-ориентированному подходу, основанному на профилактике нарушений. Предыдущий закон № 294-ФЗ, действовавший более десяти лет, подвергался критике за избыточность проверок, формализм и недостаточную гибкость.

Проект закона был внесён в Государственную думу в 2019 году и прошёл широкое общественное обсуждение, включая площадку «Открытое правительство». Законопроект был принят Государственной думой 22 июля 2020 года, одобрен Советом Федерации 24 июля 2020 года и подписан Президентом Российской Федерации Владимиром Путиным 31 июля 2020 года.

Основные положения

Сфера действия

Закон № 119-ФЗ распространяется на все виды государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, осуществляемые на территории Российской Федерации, за исключением отдельных видов, регулируемых специальными законами (например, налоговый, таможенный, валютный, банковский надзор, контроль в области обороны и безопасности, оперативно-розыскная деятельность). Он определяет общие правила для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Принципы

Закон закрепляет следующие ключевые принципы осуществления контроля (надзора):

• Законность — все действия должны соответствовать законодательству.
• Риск-ориентированный подход — интенсивность контроля зависит от категории риска объекта.
• Профилактика нарушений — приоритет предупреждения над наказанием.
• Открытость и доступность — информация о контрольной деятельности должна быть публичной.
• Соразмерность — меры реагирования должны быть адекватны тяжести нарушения.
• Недопустимость злоупотребления правом — запрет на избыточное вмешательство в деятельность контролируемых лиц.

Виды контроля (надзора)

Закон выделяет три основных вида:

1. Федеральный государственный контроль (надзор) — осуществляется федеральными органами исполнительной власти.
2. Региональный государственный контроль (надзор) — осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.
3. Муниципальный контроль — осуществляется органами местного самоуправления.

Формы и методы

Контрольные (надзорные) мероприятия могут проводиться в следующих формах:

• Проверки (документарные и выездные) — плановые и внеплановые.
• Мониторинг (систематическое наблюдение за соблюдением обязательных требований).
• Профилактические мероприятия (информирование, консультирование, объявление предостережений, профилактические визиты).
• Контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия (например, наблюдение за соблюдением требований в публичном пространстве).

Риск-ориентированный подход

Одной из ключевых новаций закона является обязательное применение риск-ориентированного подхода при планировании проверок. Объекты контроля (юридические лица, индивидуальные предприниматели, объекты недвижимости) относятся к одной из категорий риска (чрезвычайно высокий, высокий, значительный, средний, умеренный, низкий). Периодичность плановых проверок зависит от категории: для низкого риска — не чаще одного раза в 6 лет, для высокого — не реже одного раза в 2 года. Для объектов с низким риском плановые проверки могут не проводиться вовсе.

Профилактика нарушений

Закон вводит институт профилактики как самостоятельное направление контрольно-надзорной деятельности. Контрольные органы обязаны:

• Размещать на своих сайтах перечни обязательных требований.
• Проводить консультирование контролируемых лиц.
• Выдавать предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.
• Проводить профилактические визиты (в том числе в формате онлайн) — без взимания платы.

Профилактический визит не является проверкой, и его результаты не могут служить основанием для привлечения к ответственности.

Права и обязанности контролируемых лиц

Закон закрепляет права контролируемых лиц, в том числе:

• Получать информацию о категории риска и основаниях для её присвоения.
• Обжаловать действия (бездействие) контрольных органов.
• Привлекать к участию в контрольных мероприятиях экспертов и представителей общественности.
• Не допускать должностных лиц, не предъявивших служебное удостоверение и решение о проведении проверки.

Обязанности включают:

• Предоставлять по запросу документы и информацию.
• Обеспечивать доступ на объекты контроля.
• Исполнять предписания об устранении нарушений.

Ответственность и обжалование

Закон устанавливает, что за нарушение обязательных требований контролируемое лицо может быть привлечено к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Решения контрольных органов могут быть обжалованы в досудебном порядке (через вышестоящий орган) или в суде.

Критика и обсуждение

Принятие закона сопровождалось дискуссиями. Основные замечания касались:

• Сложности внедрения — переход на риск-ориентированный подход потребовал значительной перестройки работы контрольных органов и разработки новых методик оценки рисков.
• Недостаточной эффективности профилактики — критики отмечали, что профилактические мероприятия часто носят формальный характер и не заменяют реального контроля.
• Избыточного регулирования — некоторые эксперты полагали, что закон сохраняет слишком много возможностей для административного давления на бизнес, особенно в части внеплановых проверок.
• Неоднозначности терминов — ряд понятий (например, «обязательные требования») остались недостаточно чёткими, что порождало споры на практике.

Тем не менее, закон в целом оценивается как шаг вперёд по сравнению с предыдущим регулированием, особенно в части систематизации профилактики и внедрения риск-ориентированного подхода.

Влияние на практику

С 1 июля 2021 года закон № 119-ФЗ стал основным нормативным актом, регулирующим проведение проверок в России. На его основе были разработаны и утверждены положения о видах контроля (надзора) в различных сферах — от пожарной безопасности до санитарно-эпидемиологического надзора. В 2022–2023 годах, в условиях внешнего санкционного давления, правительство вводило мораторий на плановые проверки для большинства видов контроля, что также было реализовано в рамках механизмов, предусмотренных законом.

Источники

• Федеральный закон от 31.07.2020 № 119-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (официальный текст).
• Пояснительная записка к проекту федерального закона № 119-ФЗ (Государственная дума РФ).
• Материалы реформы контрольно-надзорной деятельности (2016–2020) — доклады «Открытого правительства» и Минэкономразвития России.
• Научные публикации: «Реформа контрольно-надзорной деятельности в России: итоги и перспективы» (журнал «Вопросы государственного и муниципального управления», 2021).
• Аналитические обзоры Центра стратегических разработок (ЦСР) по теме «Риск-ориентированный подход в контроле».