Закон Гласса-Стиголла

Закон Гласса-Стиголла (англ. Glass-Steagall Act, официальное название — Banking Act of 1933) — федеральный закон США, принятый в 1933 году в ответ на Великую депрессию, который ввёл жёсткое разделение между коммерческой и инвестиционной банковской деятельностью. Закон запрещал коммерческим банкам заниматься операциями с ценными бумагами, андеррайтингом, а также устанавливал ограничения на связи между банками и инвестиционными компаниями. Основной целью было снижение рисков для вкладчиков и предотвращение конфликтов интересов, которые, как считалось, способствовали биржевому краху 1929 года и последующему банковскому кризису.

Исторический контекст и принятие

Предпосылки

В 1920-е годы в США наблюдался бурный рост фондового рынка. Коммерческие банки активно участвовали в спекулятивных операциях с ценными бумагами, используя депозиты вкладчиков для финансирования рискованных инвестиций. После краха фондового рынка в октябре 1929 года и начала Великой депрессии тысячи банков обанкротились. К 1933 году около 9 000 банков прекратили своё существование, что привело к потере сбережений миллионов американцев. Расследование, проведённое Комитетом Пекора (Pecora Commission) в 1932–1934 годах, выявило многочисленные случаи мошенничества, манипуляций на рынке и конфликтов интересов со стороны банковских холдингов, таких как National City Bank (предшественник Citibank) и Chase National Bank.

Разработка и принятие

Законопроект был разработан сенатором-демократом Картером Глассом (Carter Glass) и конгрессменом-демократом Генри Стиголлом (Henry B. Steagall). Гласс выступал за разделение банковской деятельности, чтобы защитить депозиты от спекулятивных рисков, в то время как Стиголл настаивал на включении в закон положений о страховании вкладов. Закон был подписан президентом Франклином Рузвельтом 16 июня 1933 года. Он стал частью «Нового курса» — комплекса реформ, направленных на восстановление экономики.

Основные положения закона

Закон Гласса-Стиголла состоял из нескольких ключевых разделов, которые регулировали деятельность банковской системы США:

Разделение коммерческого и инвестиционного банкинга

• Раздел 16 (Section 16): Запрещал коммерческим банкам, входящим в Федеральную резервную систему (ФРС), заниматься покупкой, продажей или андеррайтингом ценных бумаг за свой счёт (за исключением государственных облигаций и некоторых других инструментов). Банки могли выполнять эти операции только по поручению клиентов (брокерские услуги) без принятия риска на себя.
• Раздел 20 (Section 20): Запрещал коммерческим банкам иметь аффилированные структуры, «преимущественно занятые» андеррайтингом, продажей или дистрибуцией ценных бумаг. Это означало, что банковский холдинг не мог одновременно владеть коммерческим банком и инвестиционной компанией.
• Раздел 21 (Section 21): Запрещал инвестиционным банкам и компаниям, занимающимся эмиссией ценных бумаг, принимать депозиты от населения.
• Раздел 32 (Section 32): Запрещал совмещение должностей в коммерческом банке и инвестиционной компании, если они были аффилированы.

Создание Федеральной корпорации страхования депозитов (FDIC)

Закон учредил Федеральную корпорацию страхования депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC), которая гарантировала возврат вкладов граждан в случае банкротства банка. Первоначально лимит страхования составлял 2 500 долларов на вкладчика (позднее увеличен). Эта мера была направлена на предотвращение банковской паники и массового изъятия депозитов.

Регулирование процентных ставок

Закон ввёл ограничение на процентные ставки по депозитам до востребования (чековым счетам) — правило Q (Regulation Q). ФРС получила право устанавливать максимальные ставки по срочным депозитам, что ограничивало конкуренцию банков за средства вкладчиков.

Влияние и последствия

Эффективность

Закон Гласса-Стиголла считается одним из наиболее успешных элементов банковского регулирования XX века. Он обеспечил стабильность банковской системы США на протяжении почти 60 лет. Разделение коммерческого и инвестиционного банкинга снизило системные риски, а страхование вкладов укрепило доверие населения к банкам. В период с 1934 по 1980 год количество банкротств банков в США было минимальным.

Критика и эрозия

Начиная с 1970-х годов, закон подвергался критике со стороны банковского сектора и части экономистов. Аргументы противников включали:

• Снижение конкурентоспособности американских банков на международных рынках, где универсальные банки (например, немецкие и швейцарские) могли совмещать все виды деятельности.
• Ограничение инноваций и эффективности из-за запрета на синергию между разными видами банковских услуг.
• Устаревание закона в условиях глобализации и развития финансовых инструментов (деривативов, секьюритизации).

В 1980-е годы Федеральная резервная система и суды начали постепенно размывать положения закона. В 1987 году ФРС разрешила банкам создавать дочерние компании для андеррайтинга ценных бумаг, если доход от этой деятельности не превышал 5% от общего дохода (позднее лимит был повышен до 25%). В 1996 году этот лимит был снят.

Отмена закона

Закон Грэмма-Лича-Блайли (1999)

Закон Гласса-Стиголла был фактически отменён принятием Закона о модернизации финансовых услуг (Financial Services Modernization Act of 1999), также известного как Закон Грэмма-Лича-Блайли (Gramm-Leach-Bliley Act). Закон был подписан президентом Биллом Клинтоном 12 ноября 1999 года. Он разрешил создание финансовых холдинговых компаний, которые могли одновременно заниматься коммерческим банкингом, инвестиционным банкингом и страхованием. Отмена закона была мотивирована стремлением повысить конкурентоспособность американских банков и упростить регулирование финансового сектора.

Последствия отмены

Отмена Закона Гласса-Стиголла часто связывается с ростом системных рисков в финансовой системе США. Критики утверждают, что разрешение на совмещение видов деятельности привело к созданию «слишком больших, чтобы обанкротиться» (too big to fail) финансовых конгломератов, таких как Citigroup. Считается, что концентрация рисков в крупных банках стала одной из причин мирового финансового кризиса 2007–2008 годов. После кризиса в США был принят Закон Додда-Франка (2010), который ввёл новые ограничения на торговлю банков за свой счёт (правило Волкера), однако полного восстановления разделения, аналогичного Закону Гласса-Стиголла, не произошло.

Современное значение и дискуссии

После кризиса 2008 года в политических и академических кругах возобновились дебаты о необходимости возрождения Закона Гласса-Стиголла. В 2015 году сенаторы Элизабет Уоррен и Джон Маккейн предложили законопроект «21st Century Glass-Steagall Act», который предусматривал восстановление разделения банковской деятельности. Однако законопроект не был принят. В 2017 году администрация президента Дональда Трампа предприняла шаги по ослаблению регулирования, принятого в рамках Закона Додда-Франка, что фактически снизило вероятность возврата к жёсткому разделению. Тем не менее, идея восстановления Закона Гласса-Стиголла остаётся популярной среди части экономистов и политиков, которые видят в нём средство предотвращения будущих финансовых кризисов.

Критика

Основные аргументы против Закона Гласса-Стиголла (как в его исторической форме, так и в виде возможного восстановления) включают:

• Снижение эффективности: Разделение банковской деятельности может привести к дублированию функций и увеличению издержек для потребителей.
• Ограничение доступа к капиталу: Компании могут испытывать трудности с получением финансирования, если банки не могут совмещать кредитование и андеррайтинг.
• Устаревание модели: Современные финансовые рынки сложнее, чем в 1933 году, и простое разделение может не учитывать новые риски, такие как деривативы и теневая банковская система.
• Риск регуляторного арбитража: Банки могут обходить ограничения, перенося операции в нерегулируемые сектора.