Закон Додда-Франка

Закон Додда-Франка (полное официальное название — Закон Додда — Франка о реформе Уолл-стрит и защите потребителей, англ. Dodd–Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act) — федеральный закон США, принятый в 2010 году в ответ на финансовый кризис 2007–2008 годов. Закон представляет собой масштабный пакет реформ, направленных на снижение системных рисков в финансовой системе, повышение прозрачности финансовых рынков, усиление защиты прав потребителей финансовых услуг и предотвращение необходимости государственных «спасений» (bailouts) крупных финансовых институтов за счёт налогоплательщиков. Закон назван по именам его главных авторов — сенатора Кристофера Додда и конгрессмена Барни Фрэнка.

История принятия

Финансовый кризис 2007–2008 годов, вызванный крахом рынка ипотечных ценных бумаг, банкротством крупных инвестиционных банков (Lehman Brothers) и необходимостью экстренной помощи другим (AIG, Bank of America), выявил фундаментальные недостатки в системе регулирования финансового сектора США. В обществе и политических кругах возник широкий консенсус относительно необходимости кардинальных реформ.

Законопроект был внесён в Конгресс в декабре 2009 года. После длительных дебатов и согласований он был принят Палатой представителей 30 июня 2010 года (237 голосами против 192) и Сенатом 15 июля 2010 года (60 голосами против 39). 21 июля 2010 года закон был подписан президентом Бараком Обамой. Принятие закона стало одним из ключевых событий первого президентского срока Обамы и крупнейшей реформой финансового регулирования в США со времён Великой депрессии.

Основные положения и структура

Закон Додда-Франка является чрезвычайно объёмным документом (около 2300 страниц) и содержит более 400 отдельных нормативных положений, которые должны были быть конкретизированы подзаконными актами различных федеральных агентств. Ключевые направления реформ включают:

Создание новых регулирующих органов

Закон учредил несколько новых федеральных агентств:

• Совет по надзору за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Council, FSOC) — орган, состоящий из глав ключевых финансовых регуляторов и экспертов. FSOC наделён полномочиями выявлять системно значимые финансовые институты (SIFIs) — компании, чьё банкротство могло бы угрожать стабильности всей финансовой системы, и рекомендовать для них более строгое регулирование, включая повышенные требования к капиталу и ликвидности.
• Бюро финансовой защиты потребителей (Consumer Financial Protection Bureau, CFPB) — независимое агентство, встроенное в структуру Федеральной резервной системы. CFPB получило полномочия регулировать и контролировать широкий спектр потребительских финансовых продуктов и услуг: ипотечные кредиты, кредитные карты, студенческие займы, услуги по переводу денег и другие. Основная цель — предотвращение хищнических практик кредитования и защита заёмщиков от недобросовестных действий финансовых организаций.

Регулирование системных рисков

• Правило Волкера (Volcker Rule) — названное в честь бывшего главы ФРС Пола Волкера, это правило запрещает депозитным банкам (то есть банкам, принимающим вклады от населения) проводить операции на собственные средства (proprietary trading) и ограничивает их инвестиции в хедж-фонды и фонды прямых инвестиций. Цель — отделить традиционное банковское дело (кредитование, приём депозитов) от рискованной спекулятивной деятельности.
• Порядок ликвидации крупных финансовых компаний (Orderly Liquidation Authority, OLA) — механизм, позволяющий правительству США взять под контроль и ликвидировать крупную финансовую компанию, находящуюся на грани банкротства, без использования экстренного финансирования за счёт налогоплательщиков. Предусматривает, что акционеры и необеспеченные кредиторы компании несут убытки, а менеджмент может быть отстранён.
• Повышенные требования к капиталу и ликвидности — для системно значимых банков и небанковских финансовых организаций были введены более строгие нормативы достаточности капитала и стресс-тестирование.

Регулирование деривативов

Внебиржевой рынок производных финансовых инструментов (деривативов), который ранее практически не регулировался, был поставлен под жёсткий контроль. Большинство стандартизированных деривативов (включая кредитные дефолтные свопы) должны были проходить через центральные клиринговые палаты и торговаться на биржах или электронных торговых площадках. Это повысило прозрачность рынка и снизило риск контрагента.

Защита прав потребителей и инвесторов

• Ипотечное кредитование — закон ввёл новые стандарты для ипотечных кредитов, требуя от кредиторов проверять способность заёмщика обслуживать долг (правило «способности погасить»). Были запрещены некоторые виды рискованных кредитов, включая кредиты без подтверждения дохода.
• Секьюритизация — эмитенты ценных бумаг, обеспеченных ипотекой или другими кредитами, обязаны были удерживать у себя не менее 5% кредитного риска (правило «skin in the game»), чтобы быть заинтересованными в качестве базовых активов.
• Защита инвесторов — Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC) получила новые полномочия по регулированию хедж-фондов и консультантов по инвестициям, а также по созданию программы вознаграждения информаторов (whistleblowers), сообщающих о нарушениях.

Критика и последствия

Закон Додда-Франка с момента его принятия подвергался критике как слева, так и справа. Сторонники реформы (в основном демократы) утверждали, что закон необходим для предотвращения будущих кризисов и защиты потребителей. Критики (в основном республиканцы и представители финансового сектора) заявляли, что он создаёт чрезмерную регуляторную нагрузку, ограничивает экономический рост, снижает доступность кредитов и наносит ущерб конкурентоспособности американских банков.

Основные направления критики

• Сложность и бюрократизм — огромный объём закона и необходимость разработки сотен подзаконных актов привели к затягиванию процесса внедрения и правовой неопределённости.
• Снижение ликвидности рынков — некоторые исследования указывали на то, что Правило Волкера и другие ограничения привели к снижению ликвидности на рынках облигаций и деривативов, что может увеличить волатильность.
• Негативное влияние на малый бизнес — критики утверждали, что ужесточение регулирования ипотечного кредитования и банковской деятельности осложнило получение кредитов малыми предприятиями и домохозяйствами.
• Неэффективность защиты потребителей — CFPB критиковалось за чрезмерную активность и вмешательство в рыночные механизмы, а также за недостаточную подотчётность.

Поправки и ослабление

В 2018 году, при президенте Дональде Трампе, был принят Закон о росте, регулировании и защите потребителей (Economic Growth, Regulatory Relief, and Consumer Protection Act), который внёс существенные поправки в Закон Додда-Франка. Этот закон ослабил требования для небольших и средних банков (с активами менее 250 млрд долларов), освободив их от некоторых наиболее строгих норм, включая обязательное стресс-тестирование и повышенные требования к капиталу. Также были внесены изменения в правила ипотечного кредитования и другие положения.

Значение и наследие

Закон Додда-Франка остаётся одним из наиболее значимых и противоречивых законодательных актов в истории финансового регулирования США. Он кардинально изменил ландшафт американского финансового сектора, создав новые институты и механизмы контроля. Хотя полная оценка его эффективности остаётся предметом дискуссий, закон, по мнению многих экспертов, способствовал повышению капитализации и устойчивости крупнейших банков, а также снизил вероятность повторения системного кризиса, подобного кризису 2008 года. В то же время, его наследие включает в себя постоянные дебаты о балансе между финансовой стабильностью и экономическим ростом, а также о роли государства в регулировании рынков.

Источники

• Текст Закона Додда-Франка (Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, Pub.L. 111–203)
• Официальные документы Совета по надзору за финансовой стабильностью (FSOC)
• Материалы Бюро финансовой защиты потребителей (CFPB)
• Аналитические отчёты Федеральной резервной системы (ФРС США)
• Публикации Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC)
• Книга: «The Volcker Rule: A Critical Analysis» (авторы: различные)
• Статья: «The Dodd-Frank Act: A Review of Its Impact on Financial Stability» (журнал «Journal of Financial Regulation»)