Федеральная резервная система

Федеральная резервная система (ФРС, Федеральный резерв, англ. Federal Reserve System, FRS) — это центральная банковская система Соединённых Штатов Америки, созданная для обеспечения стабильности денежной и финансовой системы страны. Она выполняет функции центрального банка (регулирование денежного обращения, контроль за банковской деятельностью, проведение денежно-кредитной политики), но имеет уникальную структуру, сочетающую элементы частной и государственной собственности. ФРС является независимым органом, принимающим решения по кредитно-денежной политике без прямого вмешательства исполнительной власти, однако подотчётна Конгрессу США. Основные цели ФРС — максимальная занятость, стабильные цены (таргетирование инфляции около 2% в долгосрочной перспективе) и умеренные долгосрочные процентные ставки.

История

Создание (1913 год)

До начала XX века в США не существовало единого центрального банка: попытки создать «Первый» (1791–1811) и «Второй» (1816–1836) банки Соединённых Штатов провалились из-за политического сопротивления. В результате в стране периодически случались банковские паники и кризисы ликвидности, наиболее серьёзный — в 1907 году. После этой паники Конгресс учредил Национальную денежную комиссию, которая рекомендовала создать централизованную структуру для эмиссии валюты и управления резервами.

23 декабря 1913 года президент Вудро Вильсон подписал Закон о Федеральной резервной системе (Federal Reserve Act). Закон предусматривал децентрализованную структуру: 12 региональных банков, каждый со своим советом директоров, под надзором центрального Совета управляющих в Вашингтоне. Первым председателем ФРС стал Чарльз Хамлин (1914–1916).

Депрессия и войны (1930–1940-е годы)

Великая депрессия (1929–1939) выявила недостатки молодой системы: ФРС не смогла предотвратить массовые банкротства банков и дефляцию. В 1933–1935 годах были приняты поправки к закону (Banking Acts), расширившие полномочия Совета управляющих и создавшие Федеральный комитет по операциям на открытом рынке (FOMC), который стал главным органом денежно-кредитной политики. В период Второй мировой войны ФРС поддерживала низкие процентные ставки для финансирования государственного долга.

Послевоенный период и «Великая инфляция» (1950–1980-е годы)

В 1951 году подписано Соглашение между Министерством финансов и ФРС, подтвердившее независимость ФРС в вопросах монетарной политики. В 1960–1970-е годы ФРС проводила мягкую кредитную политику, что в сочетании с нефтяными шоками и ростом бюджетных расходов привело к «Великой инфляции» (пик — более 14% в 1980 году). В 1979 году председателем Полом Волкером была принята жёсткая монетарная политика: резкое повышение ставки по федеральным фондам (до 20%), что в итоге подавило инфляцию, но вызвало рецессию 1981–1982 годов.

Современный этап (с 1980-х годов)

С 1987 года (председательство Алана Гринспена) ФРС перешла к таргетированию инфляции и использованию «прозрачных» коммуникационных стратегий. В 2007–2009 годах из-за мирового финансового кризиса ФРС применила нетрадиционные меры: снизила ключевую ставку почти до нуля и запустила несколько раундов количественного смягчения (QE) — покупки государственных облигаций и ипотечных бумаг для стимулирования экономики. С 2015 года начался цикл повышения ставок, прерванный пандемией COVID-19 (2020), после чего вновь были применены масштабные QE, инфляция в 2022–2023 годах достигла 9% — максимума за 40 лет, и ФРС снова перешла к агрессивному ужесточению политики.

Структура

ФРС состоит из трёх ключевых элементов:

• Совет управляющих (Board of Governors) — центральный орган в Вашингтоне, округ Колумбия. Включает 7 членов, назначаемых президентом США на 14-летний срок (с согласия Сената). Председатель Совета (в настоящее время Джером Пауэлл, с 2018 года) и его заместитель назначаются на 4-летний срок.
• 12 региональных (резервных) банков — расположены в крупнейших городах (Бостон, Нью-Йорк, Филадельфия, Кливленд, Ричмонд, Атланта, Чикаго, Сент-Луис, Миннеаполис, Канзас-Сити, Даллас, Сан-Франциско). Каждый банк обслуживает свой округ, управляется советом из 9 директоров (трое назначаются ФРС, шестеро — банками-членами округа). Нью-Йоркский резервный банк играет ключевую роль, поскольку управляет операциями на открытом рынке.
• Федеральный комитет по операциям на открытом рынке (FOMC) — главный орган денежно-кредитной политики. Состоит из 12 членов: 7 управляющих (все члены) + президент Нью-Йоркского резервного банка + ещё 4 президента от других округов, меняющихся ежегодно по ротации. FOMC проводит 8 запланированных заседаний в год для установления целевого диапазона ставки по федеральным фондам.
• Банки-члены — все национальные банки (зарегистрированные на федеральном уровне) обязаны быть членами ФРС; коммерческие банки штатов — могут вступать по желанию. Члены покупают акции резервных банков (фиксированный процент от капитала) и получают дивиденды (до 6% годовых), но не контролируют политику.

Функции и денежно-кредитная политика

Основные функции

1. Монетарная политика — регулирование денежной массы и процентных ставок для достижения макроэкономических целей (занятость, инфляция, стабильность).
2. Надзор и регулирование — контроль за банковской системой (коммерческие банки, холдинговые компании, системно значимые финансовые институты) с целью обеспечения платежеспособности и предотвращения финансовых рисков.
3. Платёжная система — управление национальной платежной инфраструктурой (Fedwire, система обработки чеков, автоматизированные расчеты).
4. Финансовая стабильность — мониторинг системных рисков, включая стресс-тестирование крупнейших банков (раз в год).
5. Обслуживание государственного долга — управление счетами Казначейства США, эмиссия и погашение государственных ценных бумаг.

Инструменты денежно-кредитной политики

• Целевая (ключевая) ставка по федеральным фондам (federal funds rate) — ставка, по которой банки кредитуют друг друга овернайт. FOMC устанавливает целевой диапазон (например, 5,25–5,50% в 2023 году) и достигает его через операции на открытом рынке.
• Операции на открытом рынке (Open Market Operations, OMO) — покупка или продажа государственных облигаций для увеличения или уменьшения ликвидности банков. Крупномасштабные покупки (количественное смягчение) применяются при «нулевых» ставках.
• Дисконтная ставка (discount rate) — ставка по кредитам ФРС для банков через дисконтное окно (обычно выше целевой ставки).
• Требование к резервам (reserve requirements) — обязательная доля депозитов, которую банки должны хранить в ФРС или в виде наличных (с 2020 года установлено на уровне 0% для большинства депозитов).
• Проценты по резервам (IORB — Interest on Reserve Balances) — плата ФРС за избыточные резервы коммерческих банков, помогающая удерживать ставку овернайт в целевом диапазоне.

Независимость и критика

ФРС считается одной из самых независимых центральных банков мира, хотя её решения могут подвергаться давлению со стороны политиков (особенно во время выборов). Основные элементы независимости:

• долгосрочные (14 лет) и защищённые от увольнения мандаты управляющих;
• бюджет ФРС формируется за счёт доходов от операций (проценты по ценным бумагам), а не за счёт ассигнований из бюджета (излишки перечисляются в Казначейство);
• FOMC принимает решения тайным голосованием, и протоколы заседаний публикуются с задержкой.

Критика в адрес ФРС включает ряд аргументов:

• Прозрачность и подотчётность — несмотря на независимость, решения ФРС могут быть непонятны участникам рынка, а некоторые нетрадиционные программы (например, спасение страховой компании AIG в 2008 году) вызывали критику за недостаток контроля.
• Инфляционные риски — в период количественного смягчения (2020–2022) эксперты (включая часть бывших чиновников ФРС) утверждали, что избыточная эмиссия доллара приводит к росту цен; ФРС настаивала на временной природе инфляции.
• Неравенство — политика низких ставок распределяет богатство в пользу владельцев финансовых активов (акции, облигации), что может увеличивать разрыв между богатыми и бедными.
• Влияние на глобальную экономику — решения ФРС оказывают доминирующее влияние на мировые рынки капитала и валютные курсы, что порождает обвинения в «экспорте инфляции» в развивающиеся страны.

Интересные факты

• Эмиссия долларов (банкнот) осуществляется Федеральной резервной системой (знак «FR» на купюрах), а монеты — Казначейством.
• Золотой запас США (около 8133 тонн металла на 2023 год) хранится в подземных хранилищах Форт-Нокс (Кентукки), Вест-Пойнт (Нью-Йорк) и под штаб-квартирой ФРС в Вашингтоне.
• В 2022 году ФРС объявила об убытках (отрицательный капитал) в размере около 0,5 млрд долларов из-за роста процентных ставок — первый случай с 1915 года, однако это не влияет на способность ФРС выполнять свои функции.
• Председатель ФРС Алан Гринспен прослужил рекордный срок — с 1987 по 2006 год (более 18 лет), хотя формальный 4-летний срок переизбирался несколько раз.

Источники

• Federal Reserve Act (1913) с поправками (Banking Acts 1933, 1935, 1980, 1991).
• O’Brien, R. J. «The Federal Reserve System: A History of the First 100 Years» (2013).
• Миш-Ф. Руки: «Монетарная экономика» (2016), глава 2 «ФРС и денежно-кредитная политика».
• Доклады Федерального резервного банка Нью-Йорка (2022–2023 гг.) о внутренних механизмах QE.
• Congressional Research Service: «Federal Reserve: Independence and Accountability» (2020).
• Публичные протоколы FOMC за 2007–2023 гг., доступные на сайте www.federalreserve.gov.
• «The Power and Independence of the Federal Reserve» by Peter Conti-Brown (2016).