Закон «О государственном контроле

Государственный контроль (надзор) — это деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации, посредством проведения контрольных (надзорных) мероприятий, принятия мер по устранению последствий выявленных нарушений, а также систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований. Основным нормативным правовым актом, регулирующим данную сферу в России, является Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон № 248-ФЗ). Закон заменил устаревший Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», введя принципиально новую систему управления рисками и цифровизации контрольной деятельности.

История принятия и цели реформы

Необходимость реформы контрольно-надзорной деятельности в России назрела к середине 2010-х годов. Действовавший с 2008 года Закон № 294-ФЗ подвергался критике за формализм, избыточное количество проверок, высокую административную нагрузку на бизнес и недостаточную эффективность в предотвращении реальных угроз. В 2016 году была запущена «регуляторная гильотина» — механизм отмены устаревших и избыточных обязательных требований, который стал основой для подготовки нового закона.

Закон № 248-ФЗ был принят Государственной Думой 22 июля 2020 года, одобрен Советом Федерации 24 июля и подписан Президентом РФ 31 июля 2020 года. Основные цели нового закона:

• переход от «палочной» системы наказаний к профилактике нарушений;
• внедрение риск-ориентированного подхода (частота проверок зависит от категории риска объекта);
• цифровизация всех этапов контроля — от планирования до обжалования;
• повышение прозрачности и предсказуемости действий контролёров для бизнеса;
• сокращение числа внеплановых проверок и замена их профилактическими визитами.

Закон вступил в силу с 1 июля 2021 года, за исключением отдельных положений, для которых был установлен переходный период до 1 января 2022 года.

Основные понятия и принципы

Закон № 248-ФЗ вводит чёткую терминологию и закрепляет фундаментальные принципы государственного контроля.

Ключевые термины

• Контрольный (надзорный) орган — федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление контроля.
• Объект контроля — деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, а также результаты деятельности, здания, сооружения, транспортные средства, оборудование и иные объекты.
• Обязательные требования — требования к объектам контроля, установленные федеральными законами, указами Президента, постановлениями Правительства, а также нормативными правовыми актами федеральных органов.
• Контрольное (надзорное) мероприятие — действие уполномоченного должностного лица по проверке соблюдения обязательных требований.
• Профилактическое мероприятие — действие, направленное на предотвращение нарушений без применения мер принуждения.

Принципы

Статья 7 Закона закрепляет следующие принципы:

1. Законность — все действия контролёров должны строго соответствовать закону.
2. Добросовестность и разумность — недопустимость злоупотребления правом со стороны контролёров.
3. Открытость и доступность — информация о контроле должна быть публичной.
4. Риск-ориентированный подход — интенсивность контроля зависит от вероятности причинения вреда.
5. Единство системы контроля — координация действий разных ведомств.
6. Недопустимость дублирования полномочий — один объект не может проверяться разными органами по одним и тем же требованиям.
7. Презумпция добросовестности — контролируемое лицо считается добросовестным, пока не доказано обратное.

Виды и формы контроля

Закон № 248-ФЗ разделяет контроль на два основных вида:

По уровню власти

• Федеральный государственный контроль — осуществляется федеральными органами (Роспотребнадзор, Ростехнадзор, МЧС, Россельхознадзор и др.).
• Региональный государственный контроль — осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ (например, региональные жилищные инспекции).
• Муниципальный контроль — осуществляется органами местного самоуправления (муниципальные земельные, лесные, жилищные инспекции).

По форме проведения

Закон выделяет два типа мероприятий:

1. Контрольные (надзорные) мероприятия (проверки):

• Документарная проверка — анализ документов контролируемого лица без выезда на объект.
• Выездная проверка — непосредственное обследование объекта, отбор проб, опрос свидетелей.
• Выездное обследование — визуальный осмотр объекта без взаимодействия с контролируемым лицом.
• Мониторинг — сбор и анализ информации из открытых источников (например, с сайта организации).
• Рейдовый осмотр — одновременная проверка нескольких объектов (например, торговых точек на рынке).

2. Профилактические мероприятия (без применения санкций):

• Профилактический визит — беседа с контролируемым лицом, разъяснение требований, выдача предписания об устранении нарушений без штрафа.
• Объявление предостережения — письменное уведомление о недопустимости нарушения.
• Консультирование — устные или письменные разъяснения по запросу.
• Информирование — размещение памяток, разъяснений на официальных сайтах.
• Самообследование — добровольная проверка организацией своих объектов с помощью онлайн-сервисов.

Закон существенно ограничил проведение плановых проверок: они проводятся только в отношении объектов, отнесённых к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска. Для объектов с умеренным и низким риском плановые проверки не назначаются.

Риск-ориентированный подход

Центральным элементом реформы стало внедрение риск-ориентированного подхода. Каждый объект контроля (здание, предприятие, транспортное средство) относится к одной из шести категорий риска:

• чрезвычайно высокий риск;
• высокий риск;
• значительный риск;
• средний риск;
• умеренный риск;
• низкий риск.

Категория риска определяется на основе критериев, утверждённых для каждого вида контроля. Например, для пожарной безопасности — это площадь объекта, количество людей, наличие взрывопожароопасных веществ. Для промышленной безопасности — класс опасности объекта.

Периодичность плановых проверок зависит от категории:

• чрезвычайно высокий риск — один раз в год;
• высокий риск — один раз в два года;
• значительный риск — один раз в три года;
• средний риск — не чаще одного раза в четыре года;
• умеренный риск — не чаще одного раз в пять лет;
• низкий риск — плановые проверки не проводятся.

Контролируемое лицо может инициировать изменение категории риска, предоставив документы о снижении опасности объекта.

Цифровизация и информационные системы

Закон № 248-ФЗ требует ведения всех контрольных мероприятий в электронной форме. Для этого создана и функционирует Единая информационная система контроля (надзора) (ЕИС КН). В ней фиксируются:

• планы проверок;
• результаты каждого мероприятия;
• выданные предписания и предостережения;
• жалобы и решения по ним.

Контролируемые лица имеют право:

• подавать документы в электронном виде через портал «Госуслуги»;
• получать уведомления о проверках онлайн;
• обжаловать действия контролёров через досудебный порядок в электронной форме.

С 2022 года введён реестр обязательных требований — единая база всех действующих нормативных актов, которые могут проверяться. Это исключает возможность предъявления неопубликованных или отменённых требований.

Интересные факты и особенности

• Мораторий на проверки. В 2022–2023 годах в условиях санкционного давления Правительство РФ ввело мораторий на большинство плановых проверок для малого и среднего бизнеса. Исключение составили объекты чрезвычайно высокого и высокого риска, а также проверки, связанные с угрозой жизни и здоровью. Закон № 248-ФЗ предусматривает механизм введения таких мораториев.
• Профилактический визит вместо проверки. С 2022 года контролёры обязаны заменить плановую проверку профилактическим визитом, если объект относится к категории умеренного риска. При этом профилактический визит не влечёт штрафов.
• Досудебное обжалование. С 1 июля 2021 года все жалобы на действия контролёров рассматриваются в обязательном досудебном порядке через портал «Госуслуги» в течение 20 рабочих дней. Судебное обжалование остаётся возможным после этого этапа.
• Самообследование. Организации могут добровольно заполнить чек-листы на сайте контрольного органа и получить заключение о соответствии требованиям без выезда инспектора. При положительном результате плановая проверка отменяется на три года.

Критика и ограничения

Несмотря на прогрессивность закона, его реализация столкнулась с рядом проблем:

• Сложность определения категорий риска. Для многих видов контроля критерии были утверждены с опозданием или оказались неоднозначными, что породило споры.
• Бюрократизация профилактики. Профилактические мероприятия иногда превращаются в формальные отписки, а не в реальную помощь бизнесу.
• Неравномерность применения. В регионах уровень цифровизации и квалификации контролёров сильно различается, что приводит к разной практике.
• Исключения для отдельных сфер. Закон не распространяется на контроль в сфере обороны, безопасности, ядерной энергии, а также на оперативно-розыскную деятельность и налоговый контроль, что оставляет значительные зоны вне реформы.

Тем не менее, Закон № 248-ФЗ считается важным шагом в модернизации государственного управления в России, направленным на снижение административного давления и повышение эффективности контроля.

Источники

• Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»
• Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1100 «О порядке отнесения объектов контроля к категориям риска»
• Доклад Министерства экономического развития РФ «О реформе контрольно-надзорной деятельности» (2021)
• Материалы официального сайта Минэкономразвития России (economy.gov.ru)