Закон о налоговой реформе 1986 года

Закон о налоговой реформе 1986 года (англ. Tax Reform Act of 1986) — крупнейший за послевоенный период закон США, принятый Конгрессом и подписанный президентом Рональдом Рейганом 22 октября 1986 года. Реформа существенно изменила структуру федерального налогообложения: были значительно снижены ставки подоходного налога, расширена налоговая база за счёт отмены многочисленных льгот и вычетов, а также проведена масштабная корректировка корпоративного налогообложения. Законопроект стал кульминацией налоговой политики администрации Рейгана, направленной на стимулирование экономического роста через снижение предельных ставок и упрощение системы.

Предпосылки и контекст

К середине 1980-х годов федеральная налоговая система США столкнулась с рядом проблем. После налоговой реформы 1981 года (Economic Recovery Tax Act), которая ввела значительные сокращения ставок, бюджетный дефицит резко вырос, а экономика переживала восстановление после рецессии 1981–1982 годов. Одновременно система стала чрезвычайно запутанной: существовало множество специальных льгот, вычетов и исключений, что позволяло состоятельным налогоплательщикам и корпорациям существенно снижать свои обязательства, а иногда и вовсе уходить от уплаты налогов. По оценкам Министерства финансов, в 1983 году около 40% крупных корпораций не платили федеральный налог на прибыль.

Президент Рейган в своём обращении к нации в 1984 году заявил о необходимости «упрощения, справедливости и роста» в налоговой системе. Идея заключалась в том, чтобы снизить ставки до такого уровня, при котором отпала бы необходимость в массовых льготах, а налоговая база расширилась бы за счёт их отмены. Этот подход получил название «налоговая реформа с нейтральным доходом» (revenue-neutral tax reform) — общий объём собираемых налогов не должен был существенно измениться, но структура становилась более эффективной.

Разработка и принятие закона

Роль Министерства финансов

В 1984 году Министерство финансов США под руководством Дональда Ригана (не следует путать с президентом) подготовило первый проект реформы — так называемый «План I» (Treasury I). Он предлагал трёхуровневую шкалу подоходного налога с максимальной ставкой 35% и отмену большинства вычетов, включая вычет процентов по потребительским кредитам. Однако план встретил сопротивление со стороны бизнеса и ряда конгрессменов, защищавших отраслевые льготы.

Политический процесс

После переизбрания Рейгана в 1984 году работа над реформой активизировалась. В мае 1985 года президент представил собственный, более умеренный вариант («Президентский план»), который сохранил некоторые популярные вычеты (например, на благотворительность и проценты по ипотеке). Законопроект прошёл через Палату представителей в декабре 1985 года и через Сенат в июне 1986 года. Согласительная комиссия (конференция) двух палат выработала компромиссный текст, который был принят обеими палатами в сентябре 1986 года. 22 октября 1986 года президент Рейган подписал закон в Белом доме.

Основные положения

Подоходный налог с физических лиц

До реформы действовала прогрессивная шкала из 14 ставок — от 11% до 50%. Закон 1986 года сократил количество ставок до двух: 15% и 28%. Однако для высоких доходов была введена «фаза выхода» (phase-out), фактически создававшая третью, более высокую ставку (33%) для определённого диапазона доходов. Стандартный вычет и личная льгота были увеличены, но отменены многие специальные вычеты, в том числе:

• вычет процентов по потребительским кредитам (кроме ипотечных);
• вычет на налоги штата и местные налоги с продаж (сохранён только вычет на налоги на недвижимость и подоходные налоги штата);
• вычет на медицинские расходы (ограничен порогом в 7,5% от скорректированного валового дохода);
• вычет на двухзарплатные семьи (two-earner deduction).

Корпоративный налог

Ставка корпоративного налога была снижена с 46% до 34% (с прогрессивными ступенями для малого бизнеса). Одновременно были отменены или ограничены многие корпоративные льготы, включая:

• инвестиционный налоговый кредит (Investment Tax Credit) — полностью отменён;
• ускоренная амортизация (система ACRS) была заменена на более медленную (MACRS);
• ограничены вычеты на представительские расходы и на деловые обеды.

Налог на прирост капитала

До реформы доход от прироста капитала облагался по льготной ставке 20% (при максимальной ставке подоходного налога 50%). Закон 1986 года отменил льготный режим для долгосрочного прироста капитала, приравняв его к обычному доходу. Таким образом, максимальная ставка на прирост капитала выросла до 28% (для состоятельных налогоплательщиков — до 33% с учётом фазы выхода). Это решение было крайне спорным и впоследствии частично пересмотрено в 1997 году.

Альтернативный минимальный налог (AMT)

Закон ужесточил правила альтернативного минимального налога (AMT) для физических лиц и корпораций. AMT был призван гарантировать, что налогоплательщики, использующие многочисленные льготы, всё же заплатят минимальную сумму налога. Ставка AMT для физических лиц была установлена на уровне 21% (против 20% ранее), а для корпораций — 20%. Были расширены категории доходов, подпадающих под AMT.

Экономические и социальные последствия

Краткосрочные эффекты

В первые годы после реформы поступления от подоходного налога с физических лиц оставались примерно на прежнем уровне, но структура доходов изменилась: состоятельные налогоплательщики стали платить больше из-за отмены льгот, а налогоплательщики со средними доходами получили некоторое снижение. Корпоративные налоговые поступления выросли, что было связано с отменой инвестиционного кредита и других льгот.

Долгосрочные последствия

Реформа способствовала упрощению налоговой системы, но не устранила её сложность полностью. Критики отмечали, что отмена льготного режима для прироста капитала привела к снижению инвестиционной активности в первые годы, хотя впоследствии экономика адаптировалась. Снижение ставок стимулировало экономический рост, но одновременно увеличило бюджетный дефицит (который, впрочем, был вызван и другими факторами, включая рост расходов на оборону).

Социальные аспекты

Закон увеличил налоговую нагрузку на семьи с двумя работающими супругами (из-за отмены двухзарплатного вычета) и на жителей штатов с высокими налогами (из-за ограничения вычета налогов штата). Одновременно он снизил налоги для беднейших слоёв населения за счёт увеличения стандартного вычета и личной льготы, а также за счёт расширения налогового кредита на заработанный доход (Earned Income Tax Credit).

Критика и оценка

Реформа 1986 года получила неоднозначные оценки. Сторонники (включая многих экономистов и политиков обеих партий) хвалили её за снижение предельных ставок и расширение базы, что, по их мнению, повысило эффективность экономики. Противники указывали на рост дефицита, усложнение AMT и несправедливое распределение налогового бремени. Некоторые консервативные критики считали, что реформа не пошла достаточно далеко в упрощении системы, а либеральные — что она слишком сильно сократила прогрессивность налогообложения.

Впоследствии многие положения закона были изменены: в 1990 и 1993 годах были повышены максимальные ставки (до 31% и 39,6% соответственно), а в 1997 году был восстановлен льготный режим для прироста капитала. Тем не менее, Закон о налоговой реформе 1986 года остаётся важнейшей вехой в истории налоговой политики США, часто цитируемой как пример успешной двухпартийной реформы.

Источники

• Tax Reform Act of 1986. Public Law 99-514. United States Statutes at Large, vol. 100, p. 2085.
• Economic Report of the President. 1987. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office.
• The Tax Reform Act of 1986: A Summary. Congressional Research Service, 1986.
• Steuerle, C. Eugene. The Tax Decade: How Taxes Came to Dominate the Public Agenda. Urban Institute Press, 1992.
• Birnbaum, Jeffrey H., and Alan S. Murray. Showdown at Gucci Gulch: Lawmakers, Lobbyists, and the Unlikely Triumph of Tax Reform. Random House, 1987.