Закон о независимом прокурорстве

Закон о независимом прокурорстве (англ. Independent Counsel Act) — законодательный акт, принятый в США в 1978 году, который устанавливал механизм назначения специального независимого прокурора (с 1983 года — специального уполномоченного, англ. Independent Counsel) для расследования и уголовного преследования высокопоставленных должностных лиц исполнительной власти, включая президента, вице-президента, членов кабинета и высших чиновников администрации, в случаях подозрения в совершении федеральных преступлений. Закон был принят на фоне Уотергейтского скандала, когда увольнение специального прокурора Архибальда Кокса президентом Ричардом Никсоном вызвало конституционный кризис. Закон действовал с перерывами до 1999 года, когда его действие истекло и не было возобновлено.

История

Предпосылки принятия

До 1978 года расследование преступлений в высших эшелонах власти осуществлялось Министерством юстиции США, которое подчиняется президенту. Во время Уотергейтского скандала (1972–1974) генеральный прокурор Эллиот Ричардсон назначил специального прокурора Архибальда Кокса, однако президент Никсон приказал уволить его, что привело к «Резне в субботу вечером» (20 октября 1973 года), когда ушли в отставку Ричардсон и его заместитель Уильям Ракельхаус. Это событие продемонстрировало уязвимость системы, при которой расследование президента может быть заблокировано самим президентом. В ответ Конгресс США начал разработку механизма, который бы гарантировал независимость расследований.

Принятие и первые годы

Закон о независимом прокурорстве был подписан президентом Джимми Картером 26 октября 1978 года как часть Закона о реформе этики в правительстве (Ethics in Government Act). Он предусматривал, что независимого прокурора назначает специальная коллегия из трёх судей Апелляционного суда округа Колумбия (Специальный отдел, англ. Special Division) по запросу Генерального прокурора. Прокурор обладал широкими полномочиями: мог вызывать свидетелей, предъявлять обвинения, вести переговоры о признании вины и передавать дело в суд. Первым независимым прокурором, назначенным по этому закону, стал Артур Кристофер в 1979 году для расследования обвинений в незаконном лоббировании против президента Картера, но дело было закрыто без предъявления обвинений.

Кризис 1980-х годов

В 1983 году Верховный суд США в деле «Соединённые Штаты против Ниссена» (United States v. Nissen) подтвердил конституционность закона, но в 1988 году в деле «Моррисон против Олсона» (Morrison v. Olson) Верховный суд вновь рассмотрел его. В этом деле суд постановил, что закон не нарушает принцип разделения властей, поскольку независимый прокурор назначается судебной ветвью, но действует в рамках исполнительной власти, и его полномочия ограничены. Решение было принято 7 голосами против 1 (судья Антонин Скалиа выступил с особым мнением, предсказав, что закон приведёт к злоупотреблениям). В 1992 году закон был продлён на пять лет.

Истечение срока действия

В 1999 году, после завершения расследования по делу президента Билла Клинтона (дело Моники Левински), Конгресс не стал продлевать закон. Основными причинами стали критика со стороны обеих партий: республиканцы указывали на чрезмерную дороговизну расследований (например, расследование дела Иран-контрас стоило более 40 миллионов долларов), а демократы — на политизированность и нарушение прав обвиняемых. Вместо этого Конгресс принял поправки к закону, разрешающие Министерству юстиции назначать специальных советников (Special Counsel) с ограниченными полномочиями, но без судебного контроля.

Механизм действия

Процедура назначения

Закон предусматривал трёхступенчатую процедуру:

1. Запрос Генерального прокурора: Генеральный прокурор (министр юстиции) получал информацию о возможном преступлении высокопоставленного чиновника. Если он считал, что требуется дальнейшее расследование, он направлял запрос в Специальный отдел Апелляционного суда округа Колумбия.
2. Назначение коллегией: Специальный отдел из трёх судей (назначаемых председателем Верховного суда) рассматривал запрос и назначал независимого прокурора. Судьи не могли быть из одной партии или иметь конфликт интересов.
3. Полномочия: Прокурор получал право вести расследование, предъявлять обвинения, заключать сделки о признании вины и передавать дело в суд. Он не мог быть уволен президентом, за исключением случаев серьёзного нарушения закона или физической недееспособности.

Область применения

Закон охватывал расследование федеральных преступлений, совершённых:

• Президентом и вице-президентом США;
• Членами кабинета (министрами);
• Высшими должностными лицами администрации (например, советниками президента);
• Членами избирательных штабов и политических комитетов.

Расследование могло быть начато только в случае подозрения в совершении тяжких преступлений (например, взяточничество, мошенничество, злоупотребление властью) и не распространялось на мелкие правонарушения.

Известные расследования

Дело Иран-контрас (1986–1993)

Независимый прокурор Лоуренс Уолш расследовал тайную продажу оружия Ирану в обмен на освобождение заложников в Ливане и передачу части средств никарагуанским контрас. Расследование длилось 7 лет, привело к обвинению 14 человек, включая министра обороны Каспара Уайнбергера, который был помилован президентом Джорджем Бушем-старшим. Затраты составили более 40 миллионов долларов.

Дело Уайтуотер (1994–1998)

Независимый прокурор Кеннет Старр расследовал финансовые махинации президента Билла Клинтона и его жены Хиллари Клинтон, связанные с инвестициями в компанию Whitewater Development Corporation. Расследование расширилось на дело Моники Левински, что привело к импичменту Клинтона в 1998 году. Затраты превысили 50 миллионов долларов.

Другие расследования

• Дело Эдвина Миса III (1988–1990): расследование министра юстиции по обвинениям в даче ложных показаний; закончилось оправданием.
• Дело Майка Эспи (1993–1995): расследование министра сельского хозяйства по обвинениям в коррупции; закончилось отставкой.
• Дело Генри Сиснероса (1994–1995): расследование министра жилищного строительства по обвинениям в лжесвидетельстве; закончилось оправданием.

Критика

Политизация

Закон подвергался критике за то, что независимые прокуроры часто становились инструментом политической борьбы. Например, расследование Кеннета Старра против Клинтона воспринималось как республиканская атака на демократического президента. Исследования показывают, что 80% расследований были инициированы против чиновников из партии, не контролирующей Конгресс.

Дороговизна

Расследования часто длились годами и стоили миллионы долларов. Например, расследование дела Иран-контрас обошлось в 40 миллионов долларов, а дело Уайтуотер — в 50 миллионов. Критики утверждали, что эти средства могли быть потрачены более эффективно.

Нарушение прав

Независимые прокуроры обладали чрезмерными полномочиями, что приводило к нарушению прав обвиняемых. Например, в деле Моники Левински прокурор Старр требовал от президента Клинтона дачи показаний под присягой, что привело к обвинению в лжесвидетельстве. Также отмечалось, что прокуроры могли использовать угрозы уголовного преследования для получения признаний.

Отсутствие подотчётности

Независимые прокуроры не подчинялись Министерству юстиции и не были обязаны отчитываться перед Конгрессом. Это создавало риск злоупотреблений, так как прокурор мог действовать без надзора.

Наследие

После истечения срока действия закона в 1999 году Конгресс принял поправки, разрешающие Министерству юстиции назначать специальных советников (Special Counsel) с ограниченными полномочиями. В 2017 году специальный советник Роберт Мюллер был назначен для расследования вмешательства России в выборы 2016 года, но его полномочия были уже, чем у независимого прокурора, и он подчинялся Министерству юстиции. В 2023 году Министерство юстиции назначило специального советника Дэвида Вайса для расследования дела Хантера Байдена. Закон о независимом прокурорстве считается важным прецедентом в истории США, но его недостатки привели к отказу от данной модели.

Источники

• Закон о реформе этики в правительстве 1978 года (Ethics in Government Act of 1978), Pub. L. No. 95-521, 92 Stat. 1824.
• Решение Верховного суда США по делу «Моррисон против Олсона» (Morrison v. Olson, 487 U.S. 654, 1988).
• Доклад независимого прокурора Лоуренса Уолша по делу Иран-контрас (Final Report of the Independent Counsel for Iran/Contra Matters, 1993).
• Доклад независимого прокурора Кеннета Старра по делу Уайтуотер (Starr Report, 1998).
• Исследование «The Independent Counsel Act: A Critical Analysis» (Harvard Law Review, 1999).