Закон СССР об общих началах местного самоуправления

Закон СССР об общих началах местного самоуправления — нормативный правовой акт, принятый Верховным Советом СССР 9 апреля 1990 года, который впервые на общесоюзном уровне закрепил принципы организации и деятельности местного самоуправления в Советском Союзе. Закон определил правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, установил систему органов местного самоуправления и их полномочия, а также гарантии их самостоятельности. Принятие этого закона стало важным этапом в процессе демократизации советского общества и реформирования системы государственного управления в период перестройки.

Предпосылки принятия

К концу 1980-х годов в СССР назрела необходимость реформирования системы местного управления. Существовавшая модель, основанная на принципе демократического централизма, предполагала жёсткую вертикаль власти, при которой местные Советы народных депутатов фактически выступали как низовые звенья государственного аппарата, а не как органы самостоятельного управления территориями. Экономический кризис, рост социальной напряжённости и требования демократизации со стороны общества стимулировали поиск новых форм организации власти на местах.

В 1989 году началась подготовка законопроекта. Работа велась в условиях острой политической дискуссии между сторонниками сохранения жёсткой централизации и реформаторами, выступавшими за передачу значительных полномочий на места. Принятие закона в апреле 1990 года стало компромиссным решением, закрепившим переход от советской модели «государственного управления на местах» к модели «местного самоуправления», хотя и с сохранением многих элементов прежней системы.

Основные положения закона

Закон состоял из преамбулы, пяти разделов и 31 статьи. Он устанавливал правовые рамки для деятельности местных Советов и исполнительных органов, а также определял их взаимоотношения с центральными органами власти.

Определение и принципы местного самоуправления

В законе местное самоуправление определялось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения». Это определение подчёркивало двойственную природу местного самоуправления: оно одновременно являлось и формой народовластия, и элементом системы государственного управления.

К основным принципам местного самоуправления были отнесены:

• законность;
• гласность;
• самостоятельность и ответственность органов местного самоуправления;
• выборность их состава;
• сочетание местных и государственных интересов;
• учёт национальных, культурных и исторических особенностей территорий.

Система органов местного самоуправления

Закон устанавливал двухуровневую систему: местные Советы народных депутатов (представительные органы) и исполнительные комитеты (исполнительно-распорядительные органы). Советы избирались населением сроком на 5 лет. Исполкомы формировались Советами и были им подотчётны.

В крупных городах, районах, посёлках и сельских населённых пунктах создавались соответствующие Советы. Закон допускал существование территориального общественного самоуправления (ТОС) — органов, создаваемых непосредственно жителями микрорайонов, кварталов, улиц, домов для решения локальных вопросов.

Компетенция местных Советов

Местные Советы получили широкий круг полномочий, включая:

• утверждение местных бюджетов и контроль за их исполнением;
• управление муниципальной собственностью (землёй, жильём, объектами социальной инфраструктуры);
• планирование социально-экономического развития территории;
• регулирование землепользования и градостроительства;
• организация транспортного обслуживания, благоустройства, коммунального хозяйства;
• обеспечение общественного порядка и охраны окружающей среды;
• развитие образования, здравоохранения, культуры и спорта на местном уровне.

Экономическая и финансовая основа

Закон закреплял за местными Советами право на самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета. Доходная часть формировалась за счёт местных налогов и сборов, отчислений от общесоюзных и республиканских налогов, доходов от муниципальной собственности и хозяйственной деятельности.

Важным нововведением стало признание муниципальной собственности как самостоятельной формы собственности. В муниципальную собственность передавались жилищный фонд, объекты коммунального хозяйства, предприятия торговли, бытового обслуживания, здравоохранения и культуры, находившиеся ранее в ведении местных Советов.

Гарантии самостоятельности

Закон предусматривал ряд гарантий, защищающих органы местного самоуправления от произвола центральной власти:

• запрет на вмешательство государственных органов в решение вопросов местного значения;
• право местных Советов на судебную защиту своих прав;
• обязанность вышестоящих органов обеспечивать местные Советы необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;
• возможность досрочного прекращения полномочий Совета только по решению вышестоящего Совета или по результатам референдума.

Реализация закона

Принятие закона не привело к немедленному и полному воплощению его принципов на практике. Реализация столкнулась с рядом проблем:

• Недостаток финансовых ресурсов: передача полномочий не сопровождалась адекватным перераспределением бюджетных средств. Местные Советы часто оказывались в зависимости от республиканских и союзных субсидий.
• Сохранение административного контроля: многие решения местных Советов требовали согласования с вышестоящими органами, что фактически ограничивало их самостоятельность.
• Политическая нестабильность: нарастание кризиса в СССР, распад партийной вертикали и борьба за власть между союзным центром и республиками отвлекали внимание от реформы местного самоуправления.
• Неготовность кадров: многие депутаты и работники исполкомов не имели опыта самостоятельного управления и были привычны к командно-административной системе.

Тем не менее, закон стимулировал развитие местного самоуправления в ряде регионов. В некоторых городах и районах были проведены эксперименты по внедрению элементов самоуправления, созданы первые ТОСы, началась передача объектов муниципальной собственности.

Критика и последствия

Закон подвергался критике с разных сторон. Консерваторы считали его чрезмерно либеральным, подрывающим единство государственной власти и ослабляющим вертикаль управления. Реформаторы указывали на его половинчатость: закон сохранял многие элементы старой системы (например, двойное подчинение исполкомов — и Совету, и вышестоящему исполкому), не обеспечивал реальной финансовой самостоятельности и не создавал механизмов ответственности местных властей перед населением.

После распада СССР в декабре 1991 года закон утратил силу на территории Российской Федерации. Однако его положения легли в основу последующего российского законодательства о местном самоуправлении. В частности, Конституция РФ 1993 года и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995, 2003 годов) развили многие идеи, заложенные в союзном законе 1990 года.

Значение закона

Закон СССР об общих началах местного самоуправления стал первым в истории страны законодательным актом, который:

• ввёл в правовое поле понятие «местное самоуправление» как самостоятельную форму публичной власти;
• закрепил принцип выборности местных органов и их ответственности перед населением;
• признал муниципальную собственность и право местных бюджетов на самостоятельность;
• создал правовую основу для децентрализации управления и развития гражданского общества на местном уровне.

Несмотря на неполную реализацию, закон сыграл важную роль в переходе от советской административно-командной системы к более демократическим формам организации власти, став одним из символов реформ эпохи перестройки.

Источники

• Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. — 1990. — № 16. — Ст. 267.
• Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. — М.: Юристъ, 2004.
• Шугрина Е. С. Муниципальное право. — М.: Норма, 2010.
• Авакьян С. А. Конституционное право России. — М.: Норма, 2014.