Органы местного самоуправления

Органы местного самоуправления — это выборные и другие органы, наделённые полномочиями для решения вопросов местного значения и не входящие в систему государственной власти. Они представляют собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через создаваемые органы вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций. В Российской Федерации деятельность органов местного самоуправления регулируется Конституцией РФ, Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003) и соответствующими законами субъектов РФ.

Правовая основа и принципы

Правовую основу местного самоуправления в России составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон № 131-ФЗ, другие федеральные законы, а также конституции (уставы) и законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Основополагающими принципами организации и деятельности органов местного самоуправления являются:

• Самостоятельность в решении вопросов местного значения (владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов).
• Ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
• Соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
• Гласность деятельности.
• Сочетание представительной демократии (через выборные органы) с формами прямого волеизъявления граждан (референдумы, сходы, собрания, правотворческая инициатива).

Структура и виды органов местного самоуправления

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно или формируется в соответствии с уставом муниципального образования. Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает обязательное наличие следующих элементов в структуре органов местного самоуправления:

Представительный орган муниципального образования

Представительный орган (дума, совет депутатов, муниципальное собрание) — это выборный коллегиальный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Он формируется из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Численность депутатов зависит от численности населения муниципального образования (например, от 7 до 35 человек в поселениях, до 50 и более в городских округах). Основные полномочия представительного органа:

• Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений.
• Утверждение местного бюджета и отчёта о его исполнении.
• Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов.
• Принятие планов и программ развития муниципального образования.
• Определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
• Контроль за деятельностью главы муниципального образования и местной администрации.

Глава муниципального образования

Глава муниципального образования (мэр, глава города, глава района) — высшее должностное лицо муниципального образования. Он может избираться либо на муниципальных выборах, либо представительным органом из своего состава. В зависимости от модели местного самоуправления, глава может одновременно возглавлять местную администрацию (модель «сильный мэр») или только председательствовать в представительном органе, а администрацией руководит нанимаемый по контракту сити-менеджер (модель «слабый мэр»). Полномочия главы включают:

• Представление муниципального образования в отношениях с органами государственной власти, другими муниципальными образованиями, гражданами и организациями.
• Подписание и обнародование нормативных правовых актов, принятых представительным органом.
• Организация деятельности местной администрации (в случае, если он её возглавляет).
• Осуществление общего руководства деятельностью органов местного самоуправления.

Местная администрация

Местная администрация (мэрия, администрация города/района) — исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления. Она наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ. Структура администрации включает отраслевые (управления образования, культуры, ЖКХ, экономики) и функциональные (юридический, финансовый отделы) подразделения. Руководит администрацией глава муниципального образования или лицо, назначаемое на должность по контракту (сити-менеджер).

Контрольный орган муниципального образования

Контрольный орган (контрольно-счётная палата, ревизионная комиссия) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Он формируется на муниципальных выборах или представительным органом.

Иные органы и должностные лица

Уставом муниципального образования могут предусматриваться иные органы и должностные лица местного самоуправления, например, избирательная комиссия муниципального образования (для подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума), а также различные совещательные и консультативные органы (общественные советы, молодёжные парламенты).

Классификация по уровням и видам муниципальных образований

Органы местного самоуправления различаются в зависимости от типа муниципального образования:

• Городские и сельские поселения — органы решают вопросы непосредственного жизнеобеспечения населения (благоустройство, освещение, водоснабжение, сбор мусора, обеспечение первичных мер пожарной безопасности).
• Муниципальные районы — органы решают вопросы межпоселенческого характера (организация транспортного сообщения между поселениями, утилизация твёрдых бытовых отходов, предоставление среднего общего образования, медицинской помощи в районных больницах).
• Городские округа — органы совмещают полномочия как поселения, так и муниципального района.
• Внутригородские районы (в городах федерального значения — Москве, Санкт-Петербурге, Севастополе) — органы имеют ограниченный круг полномочий, установленный законами этих субъектов РФ.
• Муниципальные округа — объединение нескольких поселений, не являющихся муниципальными образованиями, с единой администрацией.

Полномочия и вопросы местного значения

Полномочия органов местного самоуправления чётко определены в Федеральном законе № 131-ФЗ. К вопросам местного значения относятся:

• Формирование, утверждение, исполнение бюджета и контроль за его исполнением.
• Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов.
• Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
• Организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.
• Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения.
• Обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда.
• Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания.
• Участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твёрдых коммунальных отходов.
• Организация благоустройства территории (озеленение, освещение, установка указателей).
• Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
• Организация библиотечного обслуживания, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры.
• Обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта.
• Создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и формирований на территории муниципального образования.

Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями (например, в сфере опеки и попечительства, воинского учёта, государственной регистрации актов гражданского состояния) с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Формы непосредственного участия населения

Наряду с деятельностью органов, местное самоуправление осуществляется через формы прямого волеизъявления граждан:

• Местный референдум — голосование граждан по наиболее важным вопросам местного значения.
• Муниципальные выборы — избрание депутатов, главы муниципального образования.
• Сход граждан — собрание жителей в поселениях с численностью не более 100 человек, обладающее полномочиями представительного органа.
• Правотворческая инициатива граждан — внесение проектов муниципальных правовых актов.
• Территориальное общественное самоуправление (ТОС) — самоорганизация граждан по месту жительства для самостоятельного решения вопросов (благоустройство, организация досуга).
• Публичные слушания — обсуждение проектов муниципальных правовых актов с участием жителей.
• Обращения граждан в органы местного самоуправления.

Гарантии деятельности и ответственность

Деятельность органов местного самоуправления гарантируется государством. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Решения, принятые органами местного самоуправления, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия (выражается в отзыве депутата, выборного должностного лица). Ответственность перед государством наступает в случае нарушения Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления переданных государственных полномочий.

Критика и проблемы

В экспертной среде отмечается ряд проблем в функционировании системы местного самоуправления в России. К ним относятся:

• Недостаточная финансовая самостоятельность. Местные бюджеты часто являются дотационными, а собственные доходы (налог на имущество физических лиц, земельный налог) не покрывают расходных обязательств.
• Размывание границ полномочий. Нередко происходит дублирование функций между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ.
• Тенденция к централизации. Внесение поправок в Федеральный закон № 131-ФЗ (особенно в 2014-2015 годах) усилило роль государственных органов в контроле за местным самоуправлением и ввело возможность назначения сити-менеджеров, что, по мнению критиков, снижает выборность и подотчётность власти населению.
• Низкая гражданская активность. Участие населения в местном самоуправлении (референдумы, сходы) остаётся невысоким, что ослабляет обратную связь между властью и жителями.

Источники

1. Конституция Российской Федерации (ст. 12, 130-133).
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Европейская хартия местного самоуправления (ратифицирована РФ в 1998 г.).
4. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. — М.: Проспект, 2020.
5. Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебное пособие. — М.: Норма, 2019.