44-ФЗ

44-ФЗ (Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд») — это основной нормативный правовой акт Российской Федерации, регулирующий отношения, связанные с осуществлением закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Закон устанавливает единый порядок планирования, проведения, мониторинга и контроля закупок, а также определяет способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и правила заключения государственных и муниципальных контрактов.

История принятия и развития

Необходимость реформирования системы государственных закупок возникла в начале 2000-х годов в связи с низкой эффективностью и высоким уровнем коррупции в этой сфере. Предшественником 44-ФЗ был Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Закон № 94-ФЗ впервые ввёл конкурентные процедуры, но имел ряд недостатков, в частности, отсутствие единой системы планирования и контроля, а также слабую регламентацию исполнения контрактов.

Закон № 44-ФЗ был принят 5 апреля 2013 года и вступил в силу с 1 января 2014 года. Он заменил собой закон № 94-ФЗ и ввёл понятие «контрактной системы» — совокупности участников и процедур, охватывающих весь цикл закупки: от планирования до приёмки и анализа результатов. С момента принятия в закон многократно вносились изменения, направленные на упрощение процедур, расширение возможностей для малого бизнеса, усиление контроля и цифровизацию процессов. Значительные поправки были внесены в 2016, 2018, 2020 и 2022 годах, в том числе в связи с необходимостью оперативного реагирования на экономические вызовы (например, в период пандемии COVID-19 и после введения санкций).

Сфера действия и основные принципы

44-ФЗ распространяется на закупки, осуществляемые государственными органами, органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами, казёнными учреждениями, а также на определённые виды закупок бюджетных и автономных учреждений. Закон не применяется к закупкам, осуществляемым в рамках Федерального закона № 223-ФЗ (для отдельных видов юридических лиц, например, госкорпораций и естественных монополий), а также к закупкам товаров, работ, услуг, связанных с государственной тайной, и некоторым другим случаям.

Основные принципы контрактной системы, закреплённые в законе:

• Открытость и прозрачность: информация о всех этапах закупки (за исключением сведений, составляющих государственную тайну) размещается в единой информационной системе (ЕИС) в сфере закупок.
• Обеспечение конкуренции: запрещается ограничение доступа к участию в закупках, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.
• Профессионализм заказчиков: заказчики обязаны иметь в штате специалистов по закупкам, прошедших соответствующее обучение.
• Эффективность и результативность: закупки должны осуществляться исходя из необходимости достижения заданных результатов и обеспечения наиболее эффективного использования бюджетных средств.
• Ответственность за результат: заказчик и поставщик несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту.

Участники контрактной системы

Ключевыми участниками контрактной системы являются:

• Заказчики: государственные и муниципальные органы, казённые учреждения, а также бюджетные и автономные учреждения в определённых законом случаях.
• Участники закупок (поставщики, подрядчики, исполнители): любые юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, соответствующие требованиям, установленным законом и документацией о закупке.
• Уполномоченные органы и учреждения: органы власти, осуществляющие полномочия по определению поставщиков для нескольких заказчиков (например, региональные комитеты по госзакупкам).
• Контролирующие органы: Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), Счётная палата РФ, органы финансового контроля и другие.
• Операторы электронных площадок: юридические лица, обеспечивающие проведение закупок в электронной форме.
• Специализированные организации: привлекаемые заказчиками для выполнения отдельных функций (например, разработка документации).

Процедуры закупок

44-ФЗ предусматривает несколько способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Основные из них:

Конкурентные способы

• Конкурс (открытый, закрытый, с ограниченным участием, двухэтапный): победитель определяется по совокупности критериев (цена, качество, квалификация и др.).
• Аукцион (электронный): победителем признаётся участник, предложивший наименьшую цену контракта. Наиболее распространённый способ закупок.
• Запрос котировок: закупка у нескольких поставщиков, победитель определяется по наименьшей цене. Применяется для закупок малого объёма (до 3 млн рублей в год).
• Запрос предложений: закупка, при которой заказчик вправе изменить условия контракта после получения предложений. Применяется в ограниченных случаях.
• Закрытые способы: применяются для закупок, сведения о которых составляют государственную тайну.

Неконкурентные способы

• Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя): контракт заключается напрямую без проведения конкурентных процедур. Применяется в строго определённых законом случаях (например, закупка на сумму до 600 тыс. рублей, закупка услуг по водоснабжению, закупка у естественных монополий, закупка в связи с чрезвычайной ситуацией).

Планирование и нормирование

Процесс закупки начинается с планирования. Заказчики формируют планы-графики закупок на финансовый год, которые размещаются в ЕИС. Планирование осуществляется на основе планов закупок, которые содержат информацию о целях и объёмах закупок на три года.

Важным элементом является нормирование — установление предельных цен и требований к закупаемым товарам, работам, услугам. Нормирование призвано предотвратить закупки предметов роскоши и необоснованные расходы.

Контракт и его исполнение

По результатам закупки заключается государственный или муниципальный контракт — договор, содержащий все существенные условия (предмет, цена, сроки, порядок приёмки, ответственность сторон). Закон устанавливает обязательные требования к содержанию контракта, в том числе:

• Обеспечение исполнения контракта: поставщик обязан предоставить заказчику банковскую гарантию или внести денежные средства на счёт заказчика (обычно от 5% до 30% от начальной цены).
• Обеспечение гарантийных обязательств: при необходимости.
• Порядок приёмки: заказчик обязан провести экспертизу результатов исполнения контракта (собственными силами или с привлечением внешних экспертов).
• Ответственность сторон: за нарушение условий контракта предусмотрены штрафы и пени.
• Изменение условий контракта: закон строго ограничивает возможность изменения существенных условий (цены, сроков, объёмов) после заключения контракта.

Особые положения и исключения

44-ФЗ содержит ряд специальных норм, упрощающих закупки для определённых категорий:

• Закупки у субъектов малого предпринимательства (СМП) и социально ориентированных некоммерческих организаций (СОНКО): заказчики обязаны осуществлять не менее 25% совокупного годового объёма закупок у таких участников.
• Закупки у учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы (УИС) и организаций инвалидов: для них установлены преференции.
• Закупки лекарственных препаратов, медицинских изделий и продуктов питания: имеют особенности в части описания объекта закупки и установления требований.
• Закупки в сфере строительства: регулируются отдельными положениями, включая обязанность использования сметных нормативов.
• Закупки в условиях чрезвычайных ситуаций и санкций: закон предусматривает возможность оперативного заключения контрактов с единственным поставщиком без проведения конкурентных процедур.

Контроль и обжалование

Контроль за соблюдением законодательства о контрактной системе осуществляется на нескольких уровнях:

• Ведомственный контроль: контроль со стороны вышестоящих органов.
• Государственный контроль: ФАС России и её территориальные органы.
• Общественный контроль: деятельность Общероссийского народного фронта (ОНФ) и других общественных организаций.
• Аудит: Счётная палата РФ и контрольно-счётные органы субъектов РФ.

Участники закупок имеют право обжаловать действия (бездействие) заказчика, комиссии по закупкам, оператора электронной площадки в ФАС России или в судебном порядке. Срок обжалования в ФАС — 10 дней с момента размещения протокола.

Цифровизация контрактной системы

С 2018 года закупки по 44-ФЗ проводятся преимущественно в электронной форме. Для этого используются аккредитованные электронные площадки (например, «Сбербанк-АСТ», «РТС-тендер», «ТЭК-Торг», «Национальная электронная площадка»). Внедрение электронных процедур позволило:

• Увеличить прозрачность и доступность закупок.
• Снизить коррупционные риски.
• Ускорить проведение процедур.
• Автоматизировать процессы подачи заявок и заключения контрактов.

В 2021 году была запущена Единая информационная система в сфере закупок (ЕИС) — портал, на котором размещается вся информация о закупках (планы-графики, извещения, протоколы, контракты, отчёты). ЕИС является ключевым элементом цифровой инфраструктуры контрактной системы.

Критика и недостатки

Несмотря на постоянное совершенствование, 44-ФЗ подвергается критике по ряду направлений:

• Излишняя бюрократизация: процедуры часто требуют значительных временных и трудовых затрат как со стороны заказчиков, так и со стороны поставщиков.
• Сложность и неоднозначность норм: закон содержит множество отсылочных норм и исключений, что приводит к правовой неопределённости и спорам.
• Ориентация на минимальную цену: при проведении аукционов и запросов котировок основным критерием является цена, что может приводить к закупке некачественных товаров или услуг.
• Недостаточная гибкость: закон жёстко регламентирует процедуры, что затрудняет оперативное реагирование на меняющиеся потребности заказчиков.
• Проблемы с исполнением контрактов: недобросовестные поставщики могут занижать цены на этапе торгов, а затем не исполнять обязательства или поставлять товары ненадлежащего качества.

Источники

1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
2. Постановление Правительства РФ от 1 июля 2016 года № 615 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)».
3. Приказ Минфина России от 4 июня 2018 года № 126н «Об утверждении Порядка формирования и ведения единого реестра участников закупок».
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая).
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
6. Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок (zakupki.gov.ru).
7. Разъяснения Федеральной антимонопольной службы России по вопросам применения 44-ФЗ.