Договор о функционировании Европейского Союза

Договор о функционировании Европейского Союза (ДФЕС; англ. Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU) — один из двух основополагающих учредительных договоров Европейского Союза (ЕС), наряду с Договором о Европейском Союзе (ДЕС). ДФЕС определяет правовые основы, сферы компетенции, институциональную структуру и порядок принятия решений в ЕС, детально регламентируя функционирование единого внутреннего рынка, экономического и валютного союза, а также общих политик Союза (сельскохозяйственной, транспортной, торговой, социальной, экологической и других). Договор был подписан в Риме 25 марта 1957 года как Римский договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и вступил в силу 1 января 1958 года. После ряда реформ (включая Маастрихтский, Амстердамский, Ниццкий и Лиссабонский договоры) он был переименован в Договор о функционировании Европейского Союза и в нынешней редакции действует с 1 декабря 2009 года.

История

Предпосылки и подписание (1957)

После Второй мировой войны в Западной Европе возникла идея экономической интеграции как способа предотвращения новых конфликтов и восстановления экономик. В 1951 году был создан Европейский союз угля и стали (ЕОУС), объединивший Францию, Западную Германию, Италию, Бельгию, Нидерланды и Люксембург. Успех ЕОУС стимулировал углубление интеграции. 25 марта 1957 года в Риме те же шесть стран подписали два договора: об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом). Договор о ЕЭС, известный как Римский договор, вступил в силу 1 января 1958 года. Он предусматривал создание общего рынка, таможенного союза и проведение общих политик в сельском хозяйстве, транспорте и торговле.

Эволюция: от ЕЭС к ЕС (1957–2009)

На протяжении десятилетий договор неоднократно изменялся и дополнялся:

• Единый европейский акт (1986) — внёс поправки, направленные на завершение создания единого внутреннего рынка к 1992 году, расширил сферы компетенции Сообщества (окружающая среда, технологическое развитие) и ввёл процедуру сотрудничества.
• Маастрихтский договор (1992) — учредил Европейский Союз на базе трёх опор (Европейские сообщества, общая внешняя политика и политика безопасности, сотрудничество в области юстиции и внутренних дел). Договор о ЕЭС был переименован в Договор об учреждении Европейского сообщества (ДЕС). Введены экономический и валютный союз (ЭВС), гражданство Союза, расширены полномочия Европейского парламента.
• Амстердамский договор (1997) — усилил социальную политику, включил Шенгенские соглашения в правовую систему ЕС, реформировал процедуры принятия решений.
• Ниццкий договор (2001) — подготовил институты ЕС к расширению на восток (2004, 2007), изменил систему голосования в Совете ЕС и распределение мест в Европейском парламенте.
• Лиссабонский договор (2007, в силе с 2009) — фундаментальная реформа, упразднившая трёхопорную структуру и заменившая Договор об учреждении Европейского сообщества на Договор о функционировании Европейского Союза. ДФЕС и ДЕС стали равноправными учредительными договорами. Лиссабонский договор уточнил разграничение компетенций, усилил роль Европейского парламента и национальных парламентов, ввёл должность Председателя Европейского совета и Верховного представителя по иностранным делам.

Структура и содержание

ДФЕС состоит из преамбулы, семи частей (разделов), разделённых на титулы, главы и секции, а также 358 статей (в редакции Лиссабонского договора). Ключевые части:

Часть первая: Принципы

Определяет сферы компетенции ЕС. Различаются три категории:

• Исключительная компетенция (только ЕС может издавать законы): таможенный союз, правила конкуренции для внутреннего рынка, денежная политика для еврозоны, общая торговая политика, сохранение морских биоресурсов.
• Совместная компетенция (ЕС и государства-члены): внутренний рынок, социальная политика, сельское хозяйство, окружающая среда, транспорт, энергетика, пространство свободы, безопасности и правосудия.
• Поддерживающая, координирующая и дополняющая компетенция (ЕС может поддерживать действия стран, но не гармонизировать законы): защита здоровья, промышленность, культура, туризм, образование, спорт.

Часть вторая: Недопущение дискриминации и гражданство Союза

Закрепляет принцип недискриминации по признаку гражданства (статья 18) и перечень прав граждан ЕС: свободное передвижение и проживание, избирательное право на муниципальных и европейских выборах в стране проживания, дипломатическая защита в третьих странах, право петиций в Европейский парламент и обращения к Европейскому омбудсмену.

Часть третья: Внутренняя политика и деятельность Союза

Самая объёмная часть (статьи 26–197). Регулирует:

• Внутренний рынок (свобода товаров, лиц, услуг и капиталов).
• Экономический и валютный союз (координация экономической политики, запрет на дефицит бюджета свыше 3% ВВП, процедура чрезмерного дефицита, роль Европейского центрального банка).
• Общие политики: сельское хозяйство и рыболовство (Общая сельскохозяйственная политика), транспорт, конкуренция, налоги (сближение законодательства), социальная политика, образование, культура, здравоохранение, защита потребителей, трансъевропейские сети, окружающая среда, энергетика, туризм, гражданская защита, административное сотрудничество.

Часть четвёртая: Ассоциация заморских стран и территорий

Регулирует отношения ЕС с заморскими территориями государств-членов (например, Гренландия, Французская Полинезия), не входящими в состав ЕС.

Часть пятая: Внешняя деятельность Союза

Определяет внешнеполитические инструменты: общая торговая политика, сотрудничество в целях развития, экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами, гуманитарная помощь, а также процедуры заключения международных соглашений.

Часть шестая: Институциональные и финансовые положения

Детально описывает состав, функции и процедуры принятия решений институтов ЕС: Европейского парламента, Европейского совета, Совета ЕС, Европейской комиссии, Суда ЕС, Европейского центрального банка, Счётной палаты. Определяет бюджетный процесс (многолетняя финансовая рамка, ежегодный бюджет) и источники собственных средств ЕС.

Часть седьмая: Общие и заключительные положения

Содержит нормы о правосубъектности ЕС, территориальной сфере действия, порядке пересмотра договоров, а также о возможности выхода государства из Союза (статья 50 ДЕС, но отсылки есть и в ДФЕС).

Ключевые принципы и механизмы

ДФЕС закрепляет ряд фундаментальных принципов права ЕС:

• Принцип верховенства права ЕС (установлен прецедентным правом Суда ЕС, признаётся ДФЕС имплицитно).
• Принцип субсидиарности — в сферах совместной компетенции ЕС действует только тогда, когда цели не могут быть достигнуты государствами-членами.
• Принцип пропорциональности — действия ЕС не должны выходить за рамки необходимого для достижения целей договоров.
• Принцип лояльного сотрудничества — государства-члены обязаны содействовать выполнению задач ЕС и воздерживаться от мер, ставящих под угрозу достижение его целей.
• Принцип прямой эффект — нормы ДФЕС (при определённых условиях) могут создавать права для частных лиц, которые защищаются в национальных судах.

Процедура пересмотра

ДФЕС может быть изменён только через процедуру пересмотра учредительных договоров, установленную статьёй 48 ДЕС. Различают обычную и упрощённую процедуры. Обычная процедура включает созыв Конвента (с участием представителей национальных парламентов, правительств, Европарламента и Комиссии), затем Межправительственной конференции, подписание и ратификацию всеми государствами-членами в соответствии с их конституционными требованиями. Упрощённая процедура применяется для отдельных положений ДФЕС (например, изменение внутренней политики без расширения компетенций) и может не требовать Конвента.

Значение и критика

ДФЕС является основой правопорядка ЕС, обеспечивая детальную регламентацию экономической и социальной интеграции. Он создал механизмы, позволившие построить крупнейший в мире единый рынок и валютный союз. Критики (в том числе в России и других странах) указывают на чрезмерную бюрократизацию, дефицит демократии (сложность процедур, отдалённость от граждан), а также на то, что ДФЕС навязывает неолиберальную экономическую модель, ограничивая суверенитет государств-членов. В контексте отношений с Россией нормы ДФЕС (особенно в части общей торговой политики и санкций) неоднократно применялись для введения ограничительных мер.

Источники

• Договор о функционировании Европейского Союза (консолидированная версия 2016 года) // Официальный журнал Европейского Союза. — C 202, 7.6.2016.
• Лиссабонский договор, вносящий изменения в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества // Официальный журнал Европейского Союза. — C 306, 17.12.2007.
• Крейг П., де Бюрка Г. Право Европейского Союза: текст, материалы и комментарии. — М.: Инфотропик Медиа, 2013.
• Хартли Т. К. Основы права Европейского Союза. — М.: Юнити-Дана, 2012.
• Бирюков М. М. Европейское право: учебник. — М.: Проспект, 2021.