Лиссабонский договор

Лиссабонский договор (официальное название — Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества) — международный договор, подписанный 13 декабря 2007 года в Лиссабоне (Португалия) и вступивший в силу 1 декабря 2009 года. Он стал итогом многолетнего процесса реформирования институтов Европейского союза (ЕС), направленного на повышение эффективности, прозрачности и демократической легитимности организации после её расширения на восток в 2004 и 2007 годах. Лиссабонский договор заменил собой не вступившую в силу Конституцию Европейского союза, сохранив многие её положения в форме поправок к существующим учредительным договорам.

История принятия

Провал Конституции ЕС

После расширения ЕС на 10 новых членов в 2004 году стало очевидно, что институциональная система, созданная для шести государств-основателей, перестала быть адекватной. Для решения этой проблемы в 2004 году была подписана Конституция Европейского союза, которая предусматривала глубокие реформы: введение поста постоянного председателя Европейского совета, министра иностранных дел ЕС, упрощение процедур голосования. Однако в 2005 году на референдумах во Франции и Нидерландах проект конституции был отвергнут, что привело к «периоду размышлений» и поиску альтернативного пути.

Подготовка и подписание

В 2007 году, после двухлетнего перерыва, лидеры ЕС решили вернуться к реформам, но в менее амбициозной форме. Вместо единого конституционного текста было решено внести изменения в два существующих договора: Договор о Европейском союзе (Маастрихтский, 1992 г.) и Договор об учреждении Европейского сообщества (Римский, 1957 г.). Проект нового договора был подготовлен Межправительственной конференцией под председательством Португалии во второй половине 2007 года. Текст был одобрен на неформальном саммите в Лиссабоне 18–19 октября 2007 года, а официально подписан 13 декабря того же года.

Ратификация

Процесс ратификации Лиссабонского договора занял почти два года и сопровождался серьёзными политическими трудностями. В отличие от Конституции, большинство стран предпочли ратифицировать договор через парламенты, а не через референдумы. Исключением стала Ирландия, где по конституции требовалось всенародное голосование. На первом референдуме в июне 2008 года ирландцы отклонили договор (53,4% против). После получения от ЕС юридических гарантий по вопросам нейтралитета, налоговой политики и абортов, в октябре 2009 года в Ирландии прошёл второй референдум, на котором договор был одобрен (67,1% за). Последней страной, завершившей ратификацию, стала Чехия, президент которой Вацлав Клаус подписал документ 3 ноября 2009 года. Договор вступил в силу 1 декабря 2009 года.

Основные положения и нововведения

Институциональные реформы

Лиссабонский договор внёс ряд фундаментальных изменений в структуру и работу институтов ЕС:

• Постоянный председатель Европейского совета. Вместо системы ротации каждые полгода был введён пост председателя, избираемого на срок 2,5 года с возможностью переизбрания. Первым председателем стал Херман Ван Ромпёй (Бельгия).
• Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности. Эта должность объединила функции комиссара по внешним связям и верховного представителя по общей внешней политике. Верховный представитель одновременно является вице-президентом Европейской комиссии и председателем Совета по иностранным делам. Первым на этот пост была назначена Кэтрин Эштон (Великобритания).
• Изменение системы голосования в Совете ЕС. С 2014 года (с переходным периодом до 2017 года) было введено голосование «квалифицированным большинством» по принципу двойного большинства: решение считается принятым, если за него проголосовали 55% стран (не менее 15), представляющих не менее 65% населения ЕС. Это заменило сложную систему взвешенных голосов, действовавшую ранее.
• Расширение сфер применения голосования квалифицированным большинством. Договор перенёс около 40 новых областей политики (например, борьба с изменением климата, энергетическая безопасность, некоторые аспекты юстиции) с единогласного голосования на голосование квалифицированным большинством, что ускорило принятие решений.
• Увеличение роли Европейского парламента. Парламент получил равные права с Советом ЕС в законодательном процессе (обычная законодательная процедура) почти во всех сферах политики. Также был расширен его бюджетный контроль.
• Европейская гражданская инициатива. Граждане ЕС получили право предлагать законодательные инициативы, собрав не менее 1 миллиона подписей из значительного числа стран-членов.

Правосубъектность и выход из состава

Одним из ключевых нововведений стало наделение Европейского союза единой правосубъектностью. Ранее ЕС как таковой не мог заключать международные договоры — это делало Европейское сообщество. Лиссабонский договор упразднил «трёхопорную структуру» ЕС (Европейское сообщество, общая внешняя политика и политика безопасности, сотрудничество полиций и судов) и объединил их в единую организацию с правом выступать на международной арене.

Впервые в истории ЕС в договоре была прописана процедура добровольного выхода государства из состава Союза. Статья 50 Договора о Европейском союзе (в редакции Лиссабонского договора) устанавливает порядок, который впоследствии был использован Великобританией в процессе Brexit.

Хартия Европейского союза об основных правах

Лиссабонский договор придал юридически обязательную силу Хартии Европейского союза об основных правах, которая была торжественно провозглашена в 2000 году. Хартия стала частью первичного права ЕС, хотя и не была включена непосредственно в текст договора (на неё даётся ссылка). Она закрепила широкий перечень гражданских, политических, экономических и социальных прав, включая право на достоинство, свободу, равенство, солидарность, а также права граждан ЕС. Для Великобритании и Польши были сделаны специальные оговорки (Протокол № 30), ограничивающие применение Хартии в их национальных правовых системах.

Усиление роли национальных парламентов

Договор ввёл механизм «раннего предупреждения» (early warning mechanism), позволяющий национальным парламентам стран-членов контролировать соблюдение принципа субсидиарности. Если одна треть национальных парламентов (или одна четверть в области юстиции и внутренних дел) заявляет, что проект законодательного акта ЕС нарушает принцип субсидиарности, Европейская комиссия обязана пересмотреть своё предложение.

Структура и правовая природа

Лиссабонский договор не является самостоятельным учредительным документом. Он представляет собой набор поправок к двум основным договорам:

1. Договор о Европейском союзе (ДЕС) — в новой редакции содержит основные принципы, цели, институциональные положения (включая статью 50 о выходе) и нормы общей внешней политики и политики безопасности.
2. Договор о функционировании Европейского союза (ДФЕС) — бывший Договор об учреждении Европейского сообщества, переименованный и существенно переработанный. Он детально регулирует политики ЕС (внутренний рынок, сельское хозяйство, транспорт, конкуренция и т.д.), процедуры принятия решений и бюджетные вопросы.

Оба договора имеют одинаковую юридическую силу и вместе составляют конституционную основу ЕС. Лиссабонский договор также включает 13 протоколов и 65 деклараций, которые являются неотъемлемой частью договорного права.

Критика и противоречия

Лиссабонский договор с момента своего принятия подвергался критике с различных позиций:

• Недостаток демократической легитимности. Критики отмечали, что договор был разработан за закрытыми дверями и ратифицирован в основном через парламенты, а не референдумы. Процесс его принятия воспринимался как попытка «протащить» положения провалившейся Конституции без прямого одобрения граждан.
• Сложность и непрозрачность. Текст договора, состоящий из поправок к существующим документам, чрезвычайно сложен для понимания. Это затрудняет общественный контроль и делает институты ЕС ещё менее доступными для рядовых граждан.
• Усиление бюрократизации. Введение новых должностей (постоянный председатель, верховный представитель) и усложнение процедур, по мнению некоторых, не повысило эффективность, а лишь создало новые бюрократические уровни.
• Неравенство между странами. Система двойного большинства была воспринята малыми и средними государствами как ущемление их прав в пользу крупных стран (Германии, Франции, Италии, Испании). Кроме того, оговорки для Великобритании и Польши по Хартии прав создали прецедент «Европы разных скоростей».
• Неопределённость в сфере внешней политики. Несмотря на создание поста верховного представителя, внешняя политика ЕС осталась в значительной мере межправительственной, требующей единогласия. Это ограничило способность Союза выступать единым фронтом на международной арене.

Значение и последствия

Лиссабонский договор стал важнейшим этапом в эволюции Европейского союза. Он позволил адаптировать институты к условиям союза из 27 (впоследствии 28, а затем 27) стран, упростил процесс принятия решений и повысил роль Европейского парламента. Договор закрепил правосубъектность ЕС, что дало ему возможность заключать международные соглашения (например, Парижское соглашение по климату 2015 года) и вступать в международные организации.

Однако договор не решил всех проблем. Кризис еврозоны (2010–2012 гг.), миграционный кризис (2015–2016 гг.) и выход Великобритании из ЕС (Brexit, 2020 г.) показали, что институциональные реформы не гарантируют единства и эффективности в условиях острых политических и экономических вызовов. Тем не менее, Лиссабонский договор остаётся действующей конституционной основой ЕС, определяющей его функционирование в XXI веке.

Источники

• Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества (2007 г.)
• Договор о Европейском союзе (в редакции Лиссабонского договора)
• Договор о функционировании Европейского союза (в редакции Лиссабонского договора)
• Хартия Европейского союза об основных правах (2000/2007 г.)
• Craig, P., & de Búrca, G. (2011). EU Law: Text, Cases, and Materials (5th ed.). Oxford University Press.
• Dinan, D. (2010). Ever Closer Union: An Introduction to European Integration (4th ed.). Lynne Rienner Publishers.