Федеральная миграционная служба

Федеральная миграционная служба (ФМС России) — федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации, осуществлявший в 2004–2016 годах функции по выработке и реализации государственной политики в сфере миграции, а также по правоприменению, контролю, надзору и оказанию государственных услуг в этой области. В ведении ФМС находились вопросы выдачи и замены паспортов гражданина РФ, регистрационного учёта граждан, оформления загранпаспортов, виз, приглашений на въезд, а также контроля за пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства, включая депортацию и административное выдворение. С 5 апреля 2016 года ФМС упразднена, её функции переданы Главному управлению по вопросам миграции Министерства внутренних дел РФ (ГУВМ МВД России).

История

Предшественники и создание

До 2004 года миграционными вопросами в России занимались разрозненные структуры: паспортно-визовая служба МВД, Федеральная миграционная служба (существовала в 1999–2000 годах как орган при МВД), а также Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики. В 2002 году была принята новая Концепция государственной миграционной политики, а в 2004 году, в ходе административной реформы, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была образована самостоятельная Федеральная миграционная служба, подведомственная МВД России. Первым директором ФМС стал Андрей Черненко (2004–2005).

Деятельность в 2004–2016 годах

ФМС России стала ключевым органом, ответственным за реализацию миграционной политики. В её задачи входили:

• выдача и замена внутренних и заграничных паспортов;
• регистрационный учёт граждан РФ по месту жительства и месту пребывания;
• оформление разрешений на временное проживание (РВП), видов на жительство (ВНЖ), разрешений на работу и патентов для иностранцев;
• ведение централизованного учёта иностранных граждан (база данных «Центральный банк данных по учёту иностранных граждан»);
• борьба с незаконной миграцией, депортация и административное выдворение нарушителей;
• взаимодействие с международными организациями (УВКБ ООН, МОМ) и миграционными службами других стран.

В 2006 году ФМС была выведена из подчинения МВД и стала самостоятельным федеральным органом исполнительной власти, подчиняющимся непосредственно Правительству РФ. В 2007 году был принят Федеральный закон № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который закрепил за ФМС полномочия по выдаче патентов и разрешений на работу. В 2012 году ФМС возглавил Константин Ромодановский (2012–2016).

Упразднение и передача функций МВД

В 2016 году в рамках реформы правоохранительной системы и оптимизации государственного управления Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 года № 156 ФМС была упразднена. Её функции и штатная численность (около 35 тысяч сотрудников) были переданы вновь созданному Главному управлению по вопросам миграции Министерства внутренних дел РФ (ГУВМ МВД). Основной причиной реорганизации называлось повышение эффективности контроля за миграционными процессами путём объединения миграционной службы с полицейскими полномочиями. С 2016 года все миграционные услуги предоставляются через подразделения МВД (паспортные столы, отделы по вопросам миграции).

Структура и полномочия

Центральный аппарат

ФМС России возглавлял директор, назначаемый Президентом РФ. В структуру центрального аппарата входили управления и отделы:

• Управление организации паспортной работы и регистрационного учёта граждан;
• Управление по вопросам трудовой миграции;
• Управление по вопросам гражданства;
• Управление по противодействию незаконной миграции;
• Правовое управление;
• Управление информационных технологий и связи.

Территориальные органы

ФМС имела территориальные органы во всех субъектах РФ (управления, отделы, отделения), а также пункты приёма документов в многофункциональных центрах (МФЦ). Крупнейшие подразделения — УФМС по г. Москве и Московской области, УФМС по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области.

Основные полномочия

• Паспортно-визовая работа: выдача и замена паспорта гражданина РФ (в том числе заграничного), оформление виз иностранцам, приглашений на въезд.
• Регистрационный учёт: регистрация граждан по месту жительства (прописка) и по месту пребывания (временная регистрация).
• Миграционный учёт: постановка на учёт иностранных граждан, ведение базы данных, контроль сроков пребывания.
• Разрешительная деятельность: выдача разрешений на временное проживание (РВП), видов на жительство (ВНЖ), разрешений на работу, патентов для иностранных работников.
• Гражданство: приём в гражданство РФ, выход из гражданства, восстановление в гражданстве.
• Контроль и надзор: проверки соблюдения миграционного законодательства, выявление и пресечение незаконной миграции, административное выдворение, депортация, реадмиссия.
• Международное сотрудничество: взаимодействие с миграционными службами стран СНГ, ЕС, а также с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и Международной организацией по миграции (МОМ).

Ключевые изменения миграционного законодательства в период ФМС

Патентная система для трудовых мигрантов (2010–2014)

С 1 июля 2010 года была введена патентная система для иностранных граждан, работающих у физических лиц (например, в качестве нянь, садовников, водителей). С 1 января 2015 года патенты стали обязательными для всех трудовых мигрантов из стран с безвизовым режимом въезда (государства СНГ, кроме Грузии и Туркменистана). Патент выдавался на срок от 1 до 12 месяцев с возможностью продления. ФМС отвечала за оформление, учёт и контроль за патентами.

Упрощение получения гражданства

В 2014 году был принят Федеральный закон № 182-ФЗ, упростивший получение гражданства РФ для носителей русского языка, а также для граждан Украины, Белоруссии, Казахстана и Молдавии. ФМС реализовывала эту программу, включая собеседования на знание русского языка.

Электронные услуги и базы данных

ФМС активно развивала электронные сервисы: портал «Госуслуги» (с 2010 года), где можно было подать заявление на загранпаспорт, регистрацию, патент. В 2013 году была запущена автоматизированная система «Мир» для централизованного учёта иностранных граждан.

Критика и недостатки

Бюрократизм и очереди

ФМС неоднократно критиковалась за длительные сроки оформления документов, огромные очереди в отделениях, особенно в Москве и Санкт-Петербурге. В 2014–2015 годах в СМИ сообщалось о многочасовых очередях за паспортами и патентами, что вызывало недовольство граждан и мигрантов.

Коррупция

По данным Счётной палаты РФ и Генеральной прокуратуры, в ФМС были выявлены случаи коррупции: взяточничество при выдаче патентов, фиктивная регистрация, незаконное получение гражданства. В 2015 году были возбуждены уголовные дела в отношении нескольких сотрудников ФМС по обвинению в организации незаконной миграции.

Неэффективность борьбы с незаконной миграцией

Несмотря на усиление контроля, масштабы незаконной миграции в России оставались значительными. По оценкам экспертов, в 2015 году в стране находилось от 3 до 5 миллионов нелегальных мигрантов. ФМС не всегда успевала реагировать на нарушения, особенно в строительной и торговой сферах.

Наследие и современное состояние

После упразднения ФМС её функции перешли к ГУВМ МВД России. Система предоставления миграционных услуг была унифицирована: все заявления подаются через МФЦ или портал «Госуслуги», а решения принимаются в территориальных отделах МВД. В 2020–2021 годах была проведена цифровизация паспортной системы (внедрение электронных паспортов, биометрии). Однако многие проблемы, характерные для ФМС (очереди, бюрократизм, коррупционные риски), сохранились и в новой структуре.

Источники

1. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
2. Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 года № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере миграции».
3. Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».
5. Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 года № 681 «О порядке выдачи патентов на осуществление трудовой деятельности иностранным гражданам».
6. Отчёт Счётной палаты РФ о результатах контрольного мероприятия «Проверка законности и эффективности использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию государственной политики в сфере миграции» (2015).
7. Статья «ФМС России: история создания и упразднения» // Российская газета, 2016.
8. Данные Федеральной службы государственной статистики (Росстат) о миграционной ситуации в РФ за 2004–2016 годы.