Хрущёвская реформа управления

Хрущёвская реформа управления — комплекс организационно-хозяйственных и политических преобразований в СССР, проведённых в 1957—1965 годах по инициативе Первого секретаря ЦК КПСС Н. С. Хрущёва. Основной целью реформы была децентрализация управления народным хозяйством путём замены отраслевых министерств территориальными советами народного хозяйства (совнархозами) и сокращения бюрократического аппарата. Реформа затронула также систему планирования, управления промышленностью, строительством и частично — сельским хозяйством.

История

Предпосылки

К середине 1950-х годов в СССР сложилась система жёсткого отраслевого управления, доставшаяся в наследство от сталинской эпохи. Народное хозяйство управлялось через десятки союзных и союзно-республиканских министерств, каждое из которых отвечало за свою отрасль (угольная, металлургическая, машиностроительная и т. д.). Эта модель, доказавшая свою эффективность в годы индустриализации и войны, к середине 1950-х годов начала давать сбои: ведомственная разобщённость затрудняла межотраслевую кооперацию, тормозила внедрение новых технологий, вела к дублированию функций и росту управленческого аппарата. Критики отмечали, что министерства часто «тянули одеяло на себя», игнорируя интересы смежных отраслей и регионов.

Кроме того, Хрущёв стремился опереться на региональные партийные и советские органы, ослабленные в централизованной сталинской системе. Передача части полномочий на места, по мысли реформаторов, должна была повысить инициативу и ответственность руководителей республик, краёв и областей.

Разработка и принятие реформы

Идея замены отраслевых министерств территориальными совнархозами активно обсуждалась в партийных и хозяйственных кругах с середины 1950-х годов. Первоначально предлагалась более умеренная модель — создание госкомитетов по отраслям при сохранении министерств. Однако Хрущёв настоял на радикальном решении.

В феврале 1957 года на пленуме ЦК КПСС был одобрен тезис о необходимости «перестройки управления промышленностью и строительством». Закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» был принят Верховным Советом СССР 10 мая 1957 года. Он упразднял 10 союзных и 15 союзно-республиканских министерств, ведавших промышленностью и строительством. На их месте создавались Советы народного хозяйства (совнархозы) — территориальные органы управления, подчинявшиеся непосредственно Совету Министров союзной республики или правительствам автономных республик.

Первоначально было создано более 105 совнархозов (в разных источниках указывается от 103 до 107), включая совнархозы в союзных республиках, а также в наиболее крупных экономических районах РСФСР. Сохранялись лишь оборонные и некоторые специализированные министерства (например, Министерство среднего машиностроения, занимавшееся атомной промышленностью).

Структура и механизм управления

Совнархозы

Совнархоз представлял собой коллегиальный орган, состоявший из председателя (назначался правительством), его заместителей и руководителей ключевых подразделений (главков). В ведение совнархоза передавались все промышленные предприятия, строительные организации, проектные институты и научно-исследовательские учреждения, расположенные на его территории, за исключением предприятий оборонного комплекса и ряда других отраслей (железнодорожный транспорт, связь, электроэнергетика, добыча углеводородов — частично оставались в союзном подчинении).

Совнархоз планировал производство и сбыт продукции, распределял ресурсы, устанавливал, в пределах доведённых сверху лимитов, цены и расценки, решал вопросы реконструкции и строительства. Предприятия постепенно теряли хозяйственную самостоятельность, превращаясь в производственные единицы внутри территориального объединения.

Планирование

Реформа не отменила централизованное планирование, но изменила его процедуру. Министерства (ликвидированные) не исчезли полностью — их функции частично перешли к Госплану СССР, Госстрою СССР и вновь созданным госкомитетам по отраслям. Госплану поручалось разрабатывать сводные планы развития народного хозяйства, согласовывая показатели совнархозов.

На практике новый порядок привёл к росту числа согласований между соседними совнархозами. Местничество (преимущественное развитие своего региона в ущерб общенациональным интересам) стало серьёзной проблемой: совнархозы часто отказывались поставлять продукцию в другие регионы, если это не поддерживало их собственное производство.

Партийный контроль

Партийные органы (обкомы, крайкомы, ЦК компартий республик) получили более широкие возможности для вмешательства в хозяйственную жизнь — через контроль за назначениями руководителей совнархозов, руководство партийными организациями на предприятиях. Совнархозы фактически встраивались в бюрократическую иерархию параллельно с партийной.

Результаты и последствия

Достижения реформы

На первом этапе (1957—1960) реформа принесла определённые положительные результаты. Удалось сократить управленческий аппарат (численность министерских чиновников уменьшилась примерно на 30—40 %). Улучшилась координация смежных производств в пределах одного региона, что позволило нарастить выпуск некоторых видов продукции (например, строительных материалов, товаров народного потребления). Сократилось бумаготворчество — по крайней мере, на уровне сношений между центром и предприятиями. Некоторые заводы и фабрики, ранее находившиеся в разных министерствах, смогли начать совместное использование мощностей и инфраструктуры.

Недостатки и кризис

Однако вскоре проявились системные недостатки:

• Местничество. Совнархозы стремились обеспечить потребности «своего» региона, невзирая на общесоюзную программу. Возникли перебои с поставками продукции «за пределы» совнархоза, что усугубило межрегиональные диспропорции.
• Разрыв хозяйственных связей. Ликвидация отраслевых ведомств привела к тому, что предприятия, находившиеся в разных совнархозах, теряли прежние кооперационные цепочки. Нарушилась работа единых производственно-технологических комплексов (например, в металлургии, машиностроении).
• Чиновничья инерция. На местах вместо прежних министерских бюрократов вырос новый слой региональных чиновников, повторявших ошибки предшественников — отписки, согласования, наращивание отчётности. Реальные полномочия во многих совнархозах оставались в руках партийных аппаратчиков.
• Неравномерное развитие. Крупные экономически сильные регионы (Москва, Ленинград, Урал, Донбасс, Кузбасс) выиграли, получив больше ресурсов; периферийные и малые совнархозы остались на дотациях из центра.
• Оборонный комплекс. Ведомства оборонной промышленности (кроме Минсредмаша) также были частично упразднены, что создало угрозу для выполнения госзаказа по ядерной и ракетной программе. Поэтому с 1960-х годов оборонные предприятия постепенно возвращали в отраслевое подчинение.

Свёртывание реформы

Уже к 1960—1961 годам стало очевидно, что реформа не решает, а усугубляет проблемы управления. Рост числа согласований, падение дисциплины поставок, невыполнение плановых заданий по ряду ключевых позиций (нефть, уголь, металл) вынудили правительство искать компромисс. В 1962 году была проведена частичная реорганизация: создано 18 «крупных» совнархозов в РСФСР на базе нескольких соседних средних. Это должно было уменьшить местничество, но на деле лишь переложило бюрократию на более высокий уровень.

В 1962—1963 годах были восстановлены некоторые общесоюзные органы управления — например, Государственный комитет по топливной промышленности при Госплане СССР. Параллельно усилилась роль Центра: Госплан снова стал составлять детализированные планы, включая распределение ресурсов между совнархозами.

Окончательно система совнархозов была ликвидирована в ходе хозяйственной реформы 1965 года, инициированной новым руководством во главе с Л. И. Брежневым и А. Н. Косыгиным. В сентябре 1965 года пленум ЦК КПСС принял решение о восстановлении отраслевых министерств. Совнархозы были упразднены; предприятия вернулись в подчинение возрождённых ведомств, но с сохранением некоторых нововведений (элементы хозяйственного расчёта, самостоятельность). Таким образом реформа Хрущёва была признана неудачной и свёрнута.

Оценки в историографии

В советской официальной историографии хрущёвская реформа управления трактовалась как «смелый шаг вперед», но с оговорками о том, что она породила местничество и не была до конца продумана. Современные историки (в т. ч. Р. Г. Пихоя, А. В. Пыжиков, О. В. Волобуев) оценивают её неоднозначно. Отмечается, что реформа действительно была направлена на решение реальных проблем — бюрократизацию и ведомственность — но методы оказались грубыми и не подкреплёнными адекватными институтами. Отсутствие механизмов саморегуляции, рыночных стимулов, а также зависимость от регионального лоббизма предопределили её провал. Сама идея децентрализации без внедрения хозрасчёта и конкуренции, по мнению ряда исследователей, была нежизнеспособна в условиях тотальной плановой экономики.

В западной историографии (А. Новиков, С. Хантер) реформа рассматривалась как попытка Хрущёва укрепить свою власть, ослабив партийно-министерский аппарат, которая, однако, привела к неожиданному усилению региональных партийных баронов и упадку дисциплины.

Интересные факты

• Первоначально Хрущёв предлагал вообще ликвидировать все министерства и передать их функции непосредственно Госплану, но встретил сопротивление в Президиуме ЦК.
• В ходе реформы были упразднены даже такие исторические ведомства, как Министерство путей сообщения (передано в ведение совнархозов), что сразу привело к хаосу в железнодорожных перевозках — восстанавливать его пришлось уже в 1962 году.
• Самым крупным совнархозом РСФСР был Московский, объединявший несколько тысяч предприятий. Его председатель фактически контролировал половину промышленного потенциала страны.
• Реформа совпала с «переселением» Хрущёвым в народное хозяйство огромного числа партийных работников — бывших секретарей обкомов, райкомов, которые получили посты в новых совнархозах. Это усилило бюрократию, а не ослабило её.

Источники

1. Пихоя Р. Г. «Советский Союз: история власти. 1945—1991». — М.: РОССПЭН, 2002.
2. Пыжиков А. В. «Хрущёвская «оттепель»». — М.: ОЛМА-Пресс, 2002.
3. Волобуев О. В. «Реформы Хрущёва, 1953—1964». — М.: Просвещение, 1989.
4. Хантер С. (Hough J. F., Fainsod M.) «How the Soviet Union Is Governed». — Harvard University Press, 1979.