Комиссия по экологическому праву

Комиссия по экологическому праву — это постоянно действующий консультативно-совещательный орган (или структурное подразделение) при законодательных, исполнительных органах государственной власти, ассоциациях юристов или научных организациях, созданный для экспертного обеспечения нормотворческой деятельности в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности. Основной задачей комиссии является подготовка предложений по совершенствованию экологического законодательства, проведение правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов, а также анализ правоприменительной практики.

История возникновения

Необходимость в создании специализированных органов по экологическому праву возникла в конце XX века, когда в большинстве развитых стран и в России сформировалось самостоятельное направление правового регулирования — экологическое право. В СССР экологические нормы были разрознены и входили в состав земельного, водного, лесного и горного права. После принятия Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991) и Конституции РФ (1993), закрепившей право каждого на благоприятную окружающую среду (статья 42), возникла потребность в систематизации экологического законодательства.

Первые комиссии по экологическому праву создавались при профильных комитетах Верховного Совета РФ, а затем — при Государственной Думе Федерального Собрания РФ. В 1995 году при Комитете Государственной Думы по экологии была сформирована Экспертная комиссия по экологическому праву, в состав которой вошли ведущие учёные-правоведы (М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик, А. К. Голиченков) и практикующие юристы. Аналогичные структуры появились при Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, а также при региональных законодательных собраниях.

В международной практике известны Комиссия по экологическому праву Всемирного союза охраны природы (IUCN), созданная в 1963 году, и специализированные комиссии при ООН (ЮНЕП) и Европейском союзе.

Виды комиссий по экологическому праву

По статусу и сфере деятельности выделяют несколько типов комиссий:

Государственные комиссии

Создаются при органах законодательной или исполнительной власти. Примеры:

• Экспертный совет по экологическому праву при Комитете Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды — проводит правовую экспертизу законопроектов, готовит заключения на проекты федеральных законов об охране окружающей среды, об экологической экспертизе, об отходах производства и потребления.
• Комиссия по экологическому праву при Министерстве природных ресурсов и экологии РФ — разрабатывает проекты подзаконных актов, методические рекомендации по применению экологического законодательства.

Общественные и профессиональные комиссии

Функционируют при ассоциациях юристов и саморегулируемых организациях:

• Комиссия по экологическому праву Ассоциации юристов России (АЮР) — занимается обобщением судебной практики по экологическим спорам, подготовкой предложений по совершенствованию законодательства, проведением научно-практических конференций.
• Комиссия по экологическому праву при Общественной палате РФ — осуществляет общественную экспертизу законопроектов, затрагивающих экологические права граждан.

Международные комиссии

• Комиссия по экологическому праву Всемирного союза охраны природы (IUCN) — объединяет более 800 экспертов из разных стран, разрабатывает международные стандарты и модельные законы в области охраны окружающей среды.
• Европейская комиссия по экологическому праву (CEDR) — консультативный орган при Совете Европы, занимающийся гармонизацией экологического законодательства стран-членов ЕС.

Основные функции и задачи

Независимо от статуса, типичные функции комиссии по экологическому праву включают:

1. Нормотворческая деятельность — подготовка проектов законов, подзаконных актов, поправок к действующему законодательству. Например, комиссия при Государственной Думе участвовала в разработке Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002), Лесного кодекса РФ (2006), Водного кодекса РФ (2006).
2. Экспертиза — проведение правовой и антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Заключения комиссии носят рекомендательный характер, но учитываются профильными комитетами парламента.
3. Анализ правоприменения — изучение судебной практики по делам, связанным с возмещением экологического вреда, привлечением к ответственности за нарушение природоохранного законодательства, оспариванием нормативных актов. По результатам анализа готовятся обзоры и рекомендации.
4. Научно-методическая работа — разработка концепций развития экологического законодательства, методик расчёта ущерба окружающей среде, стандартов экологического аудита.
5. Просветительская деятельность — организация семинаров, круглых столов, публикация сборников научных трудов. Комиссии способствуют повышению квалификации судей, адвокатов, государственных служащих в области экологического права.

Состав и порядок формирования

Состав комиссии формируется из числа:

• учёных-правоведов (докторов и кандидатов юридических наук, специализирующихся на экологическом праве);
• практикующих юристов (адвокатов, судей, прокуроров, сотрудников природоохранных органов);
• представителей общественных экологических организаций (например, «Зелёный патруль», «Экологическая вахта Сахалина»);
• депутатов и сотрудников аппаратов законодательных собраний.

Председателем комиссии обычно назначается руководитель профильного комитета (в случае государственной комиссии) или авторитетный учёный (в случае общественной комиссии). Заседания проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Решения принимаются простым большинством голосов и оформляются протоколом.

Примеры деятельности

В России

В 2018 году Комиссия по экологическому праву Ассоциации юристов России подготовила заключение на проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в части совершенствования системы нормирования в области охраны окружающей среды». Комиссия указала на несоответствие отдельных положений законопроекта принципу презумпции экологической опасности хозяйственной деятельности, что было учтено при доработке документа.

В 2020 году Экспертный совет при Комитете Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды разработал предложения по совершенствованию механизма экологического страхования, которые легли в основу поправок в Гражданский кодекс РФ.

На международном уровне

Комиссия по экологическому праву IUCN в 2016 году опубликовала «Модельный закон об охране окружающей среды для стран Центральной Азии», который был использован при реформировании экологического законодательства Казахстана и Узбекистана.

Критика и ограничения

Деятельность комиссий по экологическому праву подвергается критике по нескольким направлениям:

• Рекомендательный характер решений — заключения комиссий не являются обязательными для исполнения, что снижает их влияние на законодательный процесс. Законодатели могут игнорировать экспертные выводы по политическим или экономическим причинам.
• Зависимость от учредителя — государственные комиссии часто формируются по квотному принципу, что приводит к доминированию представителей ведомств, заинтересованных в сохранении существующего регулирования. Это ограничивает независимость экспертизы.
• Недостаточная представленность общественности — в состав комиссий редко включаются активисты экологических движений и представители коренных малочисленных народов, чьи права напрямую затрагиваются экологическим законодательством.
• Медлительность — процедура согласования заключений и рекомендаций может занимать месяцы, что не позволяет оперативно реагировать на экологические катастрофы (например, разливы нефти, аварии на химических предприятиях).

Значение

Комиссии по экологическому праву играют важную роль в механизме правотворчества и правоприменения. Они обеспечивают научную обоснованность экологического законодательства, способствуют выявлению пробелов и коллизий, а также гармонизации национальных норм с международными стандартами. В условиях усложнения экологических проблем (изменение климата, утрата биоразнообразия, загрязнение Мирового океана) деятельность таких комиссий приобретает особую актуальность.

В России комиссии по экологическому праву продолжают работу, несмотря на периодическое реформирование природоохранных органов. В 2023 году при Министерстве природных ресурсов и экологии РФ была создана Межведомственная рабочая группа по совершенствованию экологического законодательства, фактически выполняющая функции комиссии. На региональном уровне действуют аналогичные структуры, например, Комиссия по экологическому праву при Московской областной Думе, Комиссия по экологии и природопользованию при Законодательном собрании Санкт-Петербурга.

Источники

• Бринчук М. М. Экологическое право: учебник. — М.: Юрайт, 2021.
• Дубовик О. Л. Экологическое право: учебник. — М.: Проспект, 2020.
• Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. — М.: Городец, 2018.
• Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ.
• Положение об Экспертном совете по экологическому праву при Комитете Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды (утв. распоряжением Председателя Государственной Думы от 15.03.2018).
• IUCN World Commission on Environmental Law: Annual Report 2022. — Gland, Switzerland: IUCN, 2023.